谁的秩序：多边场域与规范竞争

一

上一章讲的第三方争夺，发生在具体的土地上——港口、矿山、贷款。这一章讲的争夺，发生在更高、也更抽象的层面：规则与规范。

什么叫规范竞争？简单说，就是争夺“游戏规则的定义权”。谁来定义“人权”包含什么、不包含什么？谁来主导联合国及其下属机构的议程？发展、安全、治理这些概念，按谁的理解来填充？这些看起来务虚的问题，实则决定了整个国际秩序按谁的逻辑运转。它不像关税那样有立竿见影的数字，但它改写的是底层代码——而底层代码一旦被改写，影响比任何一项具体政策都深远。

把它放回全书的两条主线，会发现这一章有一处特殊。在大多数维度上，工具是镜像的：美用芯片管制，中用稀土管制；美建盟友岛链，中建平行倡议；双方对称地施压、对称地反制。但在多边场域，镜像断裂了——它不是“一退一进”的对称博弈，而是“一退一进”的单向流动。2025 到 2026 年，一方在系统性退场，另一方正好系统性进场。这是全书里少见的、美国处于战略守势甚至退势的领域，也是这盘棋上趋势最清晰的一块棋盘。

二

先看退场的一方——美国。退场不是一次孤立的姿态，而是一条贯穿特朗普第二任期的清晰轨迹，可以排出一条时间线。

第一步在 2025 年 1 月 20 日，上任首日。特朗普签署第 14155 号行政命令，启动美国第二次退出世界卫生组织。命令指控 WHO 误处理了新冠疫情、未能推进改革、在 2020 年受到成员国的政治干预，并据此暂停一切对 WHO 的资金转移、撤回与其合作的美方人员3。这道命令设有一年通知期，到 2026 年 1 月 22 日，美国正式离开了 WHO4。

第二步在 2025 年 2 月初。特朗普再签行政令，退出联合国人权理事会，并永久终止对近东救济工程处（UNRWA）的资金，同时命令国务卿在 90 天内复审美国对教科文组织的参与2。白宫的事实清单给出的理由是：人权理事会“未能履行职责，持续被用作侵犯人权国家的保护伞”1。教科文组织这一步并不新鲜——美国在 2017 年特朗普第一任期就退过一次，拜登 2023 年重新加入，如今再度复审，等于把刚迈回去的脚又收了回来。

第三步是规模化收缩。2026 年 1 月，白宫依据先前的复审行政令，宣布退出 66 个国际组织5。国务院发言人办公室公布的清单里，35 个是非联合国机构，31 个是联合国实体；官方理由是这些机构“职能冗余、管理不善、被推进自身议程的行为体所俘获，或威胁本国主权”6。媒体梳理后发现，被退出的多数是联合国相关的气候、劳工、移民议题机构，以及联合国贸发会议（UNCTAD）、与联合国妇女署相关的实体——被特朗普政府归类为迎合“woke”议程的部分7。法律分析也确认，退出范围延伸到了联合国的税务与气候论坛9。

这三步连起来，是一种深思熟虑的收缩，而非临时起意。它与 2025 年《国家安全战略》的整体基调一致——那份文件主张，美国不应被国际机构过度束缚，也不应承担超出其核心国家利益的治理责任，比如在海外推广民主改革8。在特朗普政府看来，多边机构往往束缚美国的手脚、消耗美国的资源，却不带来对等的回报，不如退出来，把精力收回到更直接的国家利益上。

这个逻辑在国内政治上有它的支持基础。多边机构确实低效，决议常常稀释成谁也不得罪的空话，会费年年涨而成效难量化。从特朗普政府的视角看，退出还有一层算账：美国是这些机构最大的单一出资方，退出能省下真金白银，而省下来的钱可以投到更直接服务于美国利益的地方去。这套“花钱买罪受、不如不花”的逻辑，在一个把“美国优先”当作组织原则的政府里，几乎是自洽的。

问题在于，这套自洽的逻辑里藏着一个它不愿正视的盲点。多边机构的价值，从来不只在于它“高效地解决了什么问题”，更在于它“由谁来定规矩”。一个国家长期占据一个机构的主导位置，本身就是一种无形资产——它意味着这个机构的议程、标准、人事，会下意识地朝有利于你的方向偏。当美国把这些位置当作“花钱买来的负担”算账时，它算的是会费这个看得见的成本，却没算“让出主导权”这个看不见的损失。而在大国竞争中，恰恰是后者更要命。

于是，退场在大国竞争中留下了一个美国不愿回答的问题：你退出的位置，会被谁填补？

三

答案是中国——而中国早已准备好走进去。

要理解中国的进场，先要看一组数字。过去二十多年，北京一直在用真金白银扩大它在联合国体系内的存在。中国对联合国常规预算的分摊率，从 2000 年的不足 1%，一路攀升到 2025 年的 20% 以上15。按中方自己的口径，它已是联合国常规预算与维和预算的第二大出资国14；在约 60 亿美元/年的维和预算里，中国承担约 15%，同样位居第二16。需要并置美方与第三方的数据来校准：根据皮尤研究中心，2025 年常规预算里美国仍占约 22%、中国约 20%——美国的法定份额仍高于中国，但差距已从二十年前的悬殊缩小到几个百分点15。

出资只是入场券，关键看这张券换来了什么。换来的是人——是把自己的人放进关键岗位。在联合国 15 个专门机构中，中国一度同时领导其中 4 个：粮农组织（FAO）、工业发展组织（UNIDO）、国际电信联盟（ITU）、国际民航组织（ICAO）。作为对比，英、美、法各只领导 1 个，尽管它们的出资是中国的数倍17。2019 年粮农组织总干事选举，是一个标志性案例：中国候选人屈冬玉胜出，美国候选人落败，被广泛视为华盛顿在联合国机构选举中的一次失利18。

这些岗位不只是头衔。掌门人能塑造议程、能决定哪些标准被采纳、能把机构与本国的更大战略对接。最典型的是国际电信联盟。赵厚麟在 2015 至 2022 年担任 ITU 秘书长期间，中国在这个负责制定全球电信标准的机构里，推动技术标准向主权控制对齐19；而 ITU 制定的标准，恰恰是中国把“网络主权”重塑为一种普世价值、借数字丝绸之路在发展中世界扩散的关键抓手——标准谁定，谁就在通信和人工智能的下一程里占先20。

这种机构掌门人的影响力，有一个容易被外界忽略的细节：它和工业发展组织（UNIDO）这样的机构，会被直接对接到中国自己的战略上。有分析指出，中国一旦掌握 UNIDO，就把它和“一带一路”倡议连了起来，而 UNIDO 反过来为“一带一路”背书17。这是一种巧妙的循环：用联合国机构的中立招牌，为一个本质上是中国主导的倡议盖上“国际认可”的章。机构的公信力，被转化成了倡议的合法性。

所以当美国削减或退出，中国的相对分量就上升——它的出资占比变大，它推动的议程更容易通过，它提名的人选更容易进入关键岗位。这是一种结构性的此消彼长，不需要中国额外用力。这里要补一个把握分寸的对照：中国虽是第二大出资国，但分摊率（约 20%）仍略低于美国（约 22%），且远低于它领导的机构数量所“应得”的份额——英美法出资是中国数倍却各只领一个机构，中国出资略少却一度领四个15 17。这种“出资与影响力的错配”，本身就说明中国在机构政治上的运作效率高于单纯的钞票投入——它懂得把钱花在刀刃上，把人放进关键位置，而不是平摊到每一个角落。

四

一个具体的例子是教科文组织。有分析直接指出，美国退出教科文组织，帮了中国的忙22。中国利用教科文组织，不只是推广自己在科学和文化上的形象，还借此为它对新疆、西藏这类民族多元地区的政治控制提供合法性背书21。当美国离场，制衡这种运作的力量就减弱了。

气候领域提供了更鲜明的对照。美国退出《巴黎协定》，并在 2025 年史无前例地不向 COP30 气候大会派遣代表团；而在贝伦的会场上，中国馆主导了入口大厅，清洁能源企业向大量听众用英文宣讲它们的绿色愿景，外交官在幕后推动谈判——这些曾经是华盛顿的角色，如今落到了北京手里32。

这就是这个最高战场上最反常的地方：在一场被双方都视为“全面竞争”的较量里，一方却在主动让出阵地，而另一方顺势接管。它不像贸易战那样有来有回，更像一边在退潮、另一边在涨潮，水位的此消彼长几乎是自动发生的。

五

中国想用这些场域做什么？核心是重新定义规范，尤其是人权。

在人权问题上，中国的策略不是正面否定，而是改换框架。它围绕“发展”“幸福”这类议题，构建起一批志同道合国家的联盟，提出一种新的人权理解——把生存权、发展权置于公民政治权利之上，并以此批评美国及其盟友21。这套主张在中方官方文本里有完整表述：外交部把它概括为“正确人权观”，强调以人民为中心、生存权发展权是首要人权28。需要明确，这是中方的官方立场，本书记录的是这种立场如何被组织成一套规范主张，而非裁决它是否成立。

这套话语正在落到联合国文本里。布鲁金斯学会的分析指出，中国在联合国里改写规范的做法，是把“win-win”“人类命运共同体”这类概念逐步嵌入决议文本与叙事，同时弱化那些强化公民政治权利和问责机制的条款23。一个具体进展是：2025 年秋，人权理事会通过了一份由中国发起的、关于促进经济社会文化权利的决议；与此同时，中国在谈判中协调其他威权国家，弱化强化公民政治权利的决议文本24。这是“改换框架”从口头主张变成机构产出的一步。

六

成果还体现在投票集团的对峙上，而新疆议题是观察这种对峙最清楚的窗口。

一边是批评的阵营。2022 年 10 月 31 日，由美国代表读出、一个核心小组（澳大利亚、加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、立陶宛、挪威、瑞典、英国、美国）牵头的 50 国联合声明，就新疆维吾尔人及其他穆斯林少数群体的人权状况表达“严重关切”25。2024 年 9 月，在联合国人权事务高级专员办公室那份评估发布两周年之际，核心小组再次发声，重申该评估认为相关做法“可能构成危害人类罪”26。

另一边是支持中国的阵营，而且人数更多。2023 年 10 月，巴基斯坦代表 72 个国家发表联合声明，支持中国在新疆、香港、西藏问题上的立场，强调这些是中国内政，反对人权问题政治化、反对干涉内政27。更早,2025 年 11 月，85 个国家联署一份反对人权“政治化”的声明，构成同一种联盟运作的延续13。在关于新疆的多次投票中，许多国家选择弃权或站到中国一边21。

把两组数字放在一起看——批评方约 50 国、支持方约 72 至 85 国——能读出一个被低估的事实：在联合国这个一国一票的场域里，发展中国家的多数票并不天然站在西方人权话语一边。中国说服了那些对西方不满、宗教上更保守、或政治上更威权的发展中国家支持自己21。其结果是，人权理事会日益政治化、日益分裂成意识形态阵营，这威胁到它作为普世人权平台的有效性21——而这种分裂，恰恰为中国“另立标准”提供了空间。

需要客观呈现：中国对西方人权话语的批评，并非全无市场，许多发展中国家对“人权”被用作地缘政治工具确有真实不满。本书引述这些时，记录的是规范竞争的事实格局，而非对哪一种人权观更“正确”的裁决。

七

除了改换规范，中国还想改造机构本身——而 2025 年 9 月提出的全球治理倡议，是这一意图迄今最完整的官方表达。

习近平在天津举行的“上海合作组织+”会议上提出这一倡议，那是上合组织 24 年历史上规模最大的一次峰会，20 多个国家的领导人和 10 个国际组织的负责人出席11。这是继全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议之后，中国提出的第四个“全球倡议”11。

倡议的概念文件由外交部公布，列出五项核心原则：主权平等、国际法治、多边主义、以人民为中心、重实效10。文件里有一句话点出了它与美国退场的对照关系：“以联合国为核心的国际体系……必须加强，而非削弱。”10——当一方在退出和削减时，另一方把“加强联合国”写进了自己的旗帜。文件还给出了具体承诺：安理会改革要优先回应非洲的诉求；在上海设立“中国—联合国全球南方发展中心”；对最不发达国家和与中国建交的非洲国家给予零关税待遇；支持国际货币基金组织份额调整和世界银行股权复审10。

把这些承诺连起来看，中国的目标可以概括为“强化联合国的核心作用、推进全球治理体系的改革”——这不仅意味着提升中国自己的角色，也意味着提升发展中国家的“代表性和发言权”，包括对安理会进行“公平的改革”21。

这套主张的高明之处，在于它把中国的利益包装成全球南方的利益。“让发展中国家有更大发言权”是一个很难公开反对的诉求，而中国把自己定位为这个诉求的旗手。詹姆斯敦基金会的分析认为，全球治理倡议是中国阐述其重塑国际体系愿景的迄今最全面努力，反映的是它对一个发展中国家拥有更大代表性的多极世界的追求12。于是，推动联合国改革，既服务于中国扩大影响的目标，又赢得了广大发展中国家的认同。这是第一章说的“平行秩序”叙事在机构层面的落地——中国不只是想在现有秩序里争取更多份额，它想从内部改造这个秩序的规则和权力分配31。

八

但这里需要插入一段重要的客观反证，否则“中国正在全面接管”会成为一个被夸大的结论。

第一，中国填补真空的能力和意愿都有限。查塔姆研究所的分析直接指出，北京既无能力也无意愿完全填补美国退出所留下的真空34。多边治理需要承担巨大的财政、协调和声誉成本，而中国在很多议题上更倾向于选择性参与，挑对自己有利的地方进，不利的地方避。

第二，气候领域提供了一个清晰的限度。尽管中国在 COP30 上接管了部分领导角色，外界对它的气候承诺评价并不高。美国对外关系委员会的分析认为，中国最新的气候承诺仍未达到所需水平，而且它似乎越来越愿意在贸易和市场上领先，却不愿填补美国退出后留下的多边气候资金真空33。换句话说，中国愿意当清洁能源的卖家和绿色技术的供应方，但不愿当掏钱补窟窿的“金主”。这暴露出“填补真空”叙事的一个边界：填补影响力是一回事，承担责任和成本是另一回事，中国在前者上积极，在后者上审慎。

第三，西方的工具并未完全失效。即便在防御态势下，批评新疆的核心小组每年仍能组织起 50 国规模的联署，OHCHR 的评估文本仍在被反复援引26。规范竞争是拉锯，不是一边倒的溃败。

把这三点放进来，是为了让判断更准确：多边场域的天平确实在向中国一侧倾斜，但这是一个“缓慢倾斜”而非“瞬间翻转”的过程，而且倾斜本身受制于中国自身的能力与意愿边界。

九

不过，有一个领域的反转格外彻底，值得单独拿出来看——世界贸易组织的争端解决机制。

这个机制曾是“基于规则的国际秩序”最有牙齿的部分：成员国之间的贸易纠纷，可以拿到 WTO 上诉机构去裁决，败诉方要么改、要么接受报复，规则因此能被执行。但从 2017 年起，美国开始阻挠上诉机构法官的任命，理由是上诉机构“司法能动”、侵蚀美国主权，用自己的判断取代美国商务部等机构的判断。到 2019 年 12 月 11 日，上诉机构因为凑不齐三名法官的法定人数而停摆，整个上诉环节瘫痪30。

瘫痪并未随时间缓解，反而被反复确认。2025 年 9 月 26 日，美国第 90 次单方面否决了一份获得 130 个 WTO 成员支持、要求重启法官遴选程序的提案29。后果是一个被称为“上诉到虚空”（appeal into the void）的灰色机制：败诉方只要提出上诉，案件就掉进一个没有法官的黑洞，专家组的裁决因此无法执行30。一个本来用来执行规则的机制，被变成了一个可以合法逃避规则的漏洞。

WTO 的案例之所以特殊，在于它和前面的故事方向相反却结论相通。在联合国和人权场域，是美国退场、中国进场；在 WTO，是美国亲手瘫痪了一个自己曾经主导的规则机器。两种动作不同——一个是“退出去让别人填”，一个是“留在里面把它锁死”——但效果一致：基于规则的秩序在被削弱，而削弱它的主要力量，恰恰是这套秩序当年的主要建造者。

十

把退场、进场和瘫痪合起来看，这个最高战场呈现出一种危险的不平衡，可以从两条主线分别读出来。

先看不对称这条线。它在这里发生了反转。在大多数维度上，“不对称”意味着中国是追赶者、美国是守成者。但在多边场域，是美国在退场，中国在进场；是美国在放弃自己曾主导的秩序，中国在填补空白。守成者主动让出阵地，追赶者顺势接管——这是全书里少见的、美国处于战略守势甚至退势的领域。

美国的退出，源于一种“多边机构束缚我、不如不玩”的判断。这个判断不无道理——多边机构确实低效、确实常常令人沮丧。但它忽略了一点：在大国竞争中，缺席不等于中立，退出等于让渡。你不在桌上，对手就替你做决定。美国退出的每一个机构，都成了中国扩大影响的机会22。

中国的进场，则是一种长线投资。它清楚，规范和机构的影响力是缓慢积累的，但一旦积累起来，就极难逆转。今天多塞一个人进关键岗位，多通过一份对自己有利的决议，多争取几个国家的支持，这些在当下都不起眼，但十年、二十年累积下来，就可能实质性地改变国际秩序运转的逻辑。这和货币战场的逻辑相通——都是缓慢的、以年计的、却可能不可逆的较量。

再看镜像这条线。它在这里也呈现出特殊形态。在别的维度，是中美对称地施压与反制；但在多边场域，更像是一方退、一方进的“单向流动”。中国没有对称的“退出”动作，因为它正处在收益的一方——美国退得越多，中国得到的就越多。这种不对称的流动，使多边场域成为这场竞争里趋势最清晰的一个：只要美国继续收缩、中国继续投入，规范的天平就会持续向中国一侧倾斜22。当然，上一节的反证提醒我们给这句话加一个限定词：倾斜的速度，受制于中国自己愿意承担多少成本。

十一

这场规范竞争，对理解整场中美博弈有几个重要的启示。

第一，竞争的层次远比“关税、芯片、导弹”更深。那些看得见的较量，争的是当下的得失；而规范竞争，争的是未来世界按谁的逻辑运转。如果说前面的章节是在争夺棋子，这一章争夺的是棋盘和规则本身。一个国家可以在某一局棋里输掉几个子，但如果它能改写规则，长远来看它就占了上风。

第二，这解释了为什么美国的“战术性收缩”可能是战略性的失误。在贸易上让一让、关税上降一降，是可逆的战术调整；但退出多边机构、让出规范定义权、瘫痪争端解决机制，是难以逆转的战略让渡。前者影响的是这一年的数字，后者影响的是下一代的秩序。把可逆的和不可逆的混为一谈，是这场竞争里代价最高的错误之一。当美国把“加强联合国”这句话拱手让给对手去说10，它让出的不只是几个席位，而是定义“什么是负责任大国”的话语权。

第三，这一章也提醒我们对“中国接管”保持冷静。规范的天平在倾斜，但倾斜不等于翻转；中国在填补影响力的真空，但不愿填补责任和成本的真空33 34。把“美国在退”误读成“中国已赢”，和把“战术收缩”误读成“无关紧要”，是同一种判断失误的两个方向。

走到这里，全书关于“工具”和“场域”的部分就结束了。从决策机制，到经济、技术、军事、网络、信息、货币，再到第三方和多边规范，这盘棋的棋子和棋盘都已摆出。接下来两章，我们升到元层面——先看双方如何相互研判，再看这场竞争的未来与边界。下一章，照一面镜子。

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