一

要理解 2012 年 3 月为什么会发生 SWIFT 首次群体性切断，先要理解 2010-2012 那两年的地缘背景。

2003 年伊朗核问题浮出水面之后，联合国安理会先后通过 6 项决议（1737 号 2006、1747 号 2007、1803 号 2008、1929 号 2010、以及后续的续期决议）逐步扩大对伊朗的制裁范围1。这些联合国决议主要针对铀浓缩相关的技术、材料、人员，制裁范围有限，不涉及日常金融体系。

真正让制裁升级的是单边二级制裁。2010 年 7 月，美国国会通过 CISADA（前一章讨论过），首次授权对为伊朗石油、金融部门提供“重大服务”的外国机构施加二级制裁2。2011 年 11 月，欧盟跟进，把伊朗央行列入制裁名单。同年 12 月，美国国会通过 NDAA 2012 Section 1245，进一步授权总统对任何为伊朗央行做金融业务的外国银行施加制裁3。

到 2012 年年初，欧美对伊朗的金融围剿已经形成合围：美国用二级制裁威胁全球金融机构；欧盟同步跟进，冻结伊朗央行资产、禁止欧盟范围内的伊朗石油进口。但还有一个关键环节没被切断——SWIFT 报文。伊朗银行仍然可以通过 SWIFT 网络与外国银行沟通支付指令。虽然外国银行接到指令后可能不敢执行，但通讯本身仍在。

要不要断 SWIFT，2011 年下半年到 2012 年初在欧美政界成为一个热点辩论。支持派认为：SWIFT 断链能给伊朗央行的运营造成实质性障碍，加大压力，促进核谈判。反对派认为：SWIFT 是“技术基础设施”，如果一次被政治化就永远无法回归中立；断 SWIFT 会开创一个危险的先例。SWIFT 自身处于中间——它明确表示如果法律要求它切断，它会遵守，但它不主动做这个决定。

二

推动这次决定的关键力量之一是美国国会。2011 年 12 月 26 日，Congress 通过 NDAA 2012，第 1245 条要求美国政府向欧盟施压把伊朗央行从 SWIFT 移除4。这不是欧盟主动的决定，是美方通过立法把外交压力具体化。同时，参议员 Mark Kirk (R-IL) 与 Bob Menendez (D-NJ) 在 2011 年底提出针对 SWIFT 的具体立法议案，明确要求美国政府向 SWIFT 施加二级制裁威胁，如果 SWIFT 不主动断链5。

美国国务院与财政部把这个压力传递给欧盟。2012 年 1 月 23 日，欧盟外长理事会通过 Council Decision 2012/35/CFSP，扩展对伊朗的制裁并冻结伊朗央行资产6。2 月 6 日，欧盟部长会议达成政治共识：伊朗央行与相关伊朗银行必须被从 SWIFT 移除。3 月 15 日，Regulation 267/2012 正式通过并公布。

Regulation 267/2012 是一个综合性法规，里面包含多个方面的对伊朗制裁。其中最关键的是 Article 23（关于金融通讯服务的规定）：受欧盟法律管辖的专业金融通讯服务提供商，如向被本法规冻结的伊朗自然人或法人提供服务，必须予以终止7。这一条明确指向 SWIFT——它是欧盟境内注册的、提供专业金融通讯服务的机构。

SWIFT 在 3 月 15 日晚就发布声明表示将遵守法规8。3 月 17 日 GMT 16:00，被指定的伊朗银行——包括伊朗央行、Bank Mellat、Bank Melli、Bank Saderat、Bank Sepah、Bank Tejarat、Persian International Bank 等，共约 30 家——被 SWIFT 网络断开9。这是全球金融通讯基础设施第一次执行群体性排除。

三

那么切断 SWIFT 之后，伊朗的金融体系实际发生了什么？

第一步：即时通讯中断。伊朗银行原本每天要通过 SWIFT 与全球数千家银行做支付指令交换。3 月 17 日之后，这些通讯全部停止。伊朗银行仍然可以通过电传、电话、传真等替代通讯手段与外国银行沟通，但效率大幅下降，出错率大幅上升，成本也高很多。

第二步：清算受阻。即使伊朗银行找到了替代通讯，清算仍然要走 correspondent 银行网络。而外国 correspondent 面对来自美国的二级制裁压力（NDAA Section 1245 + CISADA），已经普遍开始拒付涉及伊朗的美元支付。SWIFT 断链只是让这个拒付的物理执行变得更简单——因为没有报文，就没有支付触发。

第三步：外汇储备紊乱。伊朗石油出口的美元收入主要通过外国银行结算。SWIFT 断链后，这些结算变得极其困难，很多买家（如印度、日本、韩国）转而用本币结算，或者通过“以物易物”的方式做贸易——用石油换粮食、药品、其他工业品。伊朗央行的美元储备增长几乎完全停滞。

第四步：宏观经济压力。国际货币基金组织（IMF）2012-2013 年的报告估算，欧美制裁（包括 SWIFT 断链）导致伊朗 2012 年 GDP 收缩约 5-8%，出口减少一半以上，通货膨胀急剧上升10。伊朗里亚尔在 2012 到 2013 年间对美元贬值约 60%。虽然直接归因困难（同时期还有其他因素），但制裁包括 SWIFT 断链毫无疑问是主要压力源。

四

伊朗的应对是一场半即兴的实验。

hawala 网络成为最主要的替代管道。伊朗与阿联酋、伊拉克、土耳其、亚美尼亚等国之间的传统 hawala 关系被大幅扩展11。伊朗商人把石油卖给中间商，中间商把钱付给 hawaladar；hawaladar 通过跨境网络把等值资金在伊朗端付给伊朗指定的收款方。这条路径的优点是不留银行记录、不触发 OFAC 筛查；缺点是流动性有限、成本高、法律地位灰色。

黄金与现金成为另一条替代。土耳其在 2012 到 2013 年间成为伊朗石油出口的主要黄金结算方——伊朗把石油卖给土耳其，土耳其付给伊朗的是黄金（通过 Halkbank 等土耳其银行操作），然后伊朗把黄金变现为其他货币12。这条路径后来被美方发现并追究——Halkbank 的高管 Reza Zarrab 与 Hakan Atilla 分别在 2016 和 2018 年在美国被起诉13——但在 2012-2013 年间成功让伊朗获得了几百亿美元的黄金结算。

中国 CIPS 在 2015 年上线后成为伊朗的另一个替代。人民币结算规避了美元清算。但 CIPS 的初期规模有限，且它自己也承担了二级制裁风险——中国的银行如果与 SDN 名单上的伊朗银行做业务，也可能被 OFAC 制裁。所以中国的做法是“非公开”的低调结算，用现金流动少的方式做小额结算，避免大规模暴露。

印度卢比结算曾在 2012 到 2015 年间成为伊朗石油对印出口的主要通道，通过印度的 UCO Bank 做双边结算14。这条路径完全避开美元和 SWIFT，但受限于印度对伊朗出口的贸易平衡——印度出口给伊朗的商品远少于进口的石油，所以卢比堆积在伊朗银行账户上，用途有限。

这些应对措施合起来让伊朗在 2012 到 2015 年间勉强维持了对外贸易，但代价极大：贸易额减少一半以上，资金流动变得曲折且成本高昂，多个“变通结构”后来都被美方追究并处罚。

五

2015 年 7 月 14 日，伊朗核问题达成综合协议 JCPOA（Joint Comprehensive Plan of Action）。协议的核心是伊朗限制铀浓缩换取制裁解除15。作为 JCPOA 的一部分，欧盟在 2016 年 1 月 16 日“实施日”（Implementation Day）取消了一大批对伊朗的金融制裁，包括之前被冻结的伊朗央行资产解封、SDN 名单上的相关伊朗银行被移除。

SWIFT 在 2016 年 1 月 17 日发布声明，宣布恢复对之前被切断的伊朗银行的服务16。这次恢复的机制是自动的——EU Regulation 267/2012 的相关条款被修订，SWIFT 不再受法律强制切断这些银行；同时 SWIFT 内部的合规审查确认这些银行符合恢复条件。

伊朗银行恢复 SWIFT 接入之后，理论上可以重新与全球银行通讯。但实际情况远比想象复杂。大部分欧美银行仍然不敢与伊朗银行做美元业务——因为美国财政部还保留着一层“次级制裁”（primary sanctions），美国人和美国注册企业仍被禁止与伊朗银行交易；即使欧美银行本身是非美国人，它们的对手方是美国银行，美国银行的合规系统仍会拦截涉及伊朗的美元支付。所以 JCPOA 之后伊朗的金融重启相当有限——它可以做欧元与其他非美元支付，但美元通道仍然基本关闭。

这个“半开放”的窗口持续了近 3 年。到 2018 年 5 月 8 日，Trump 政府单方面宣布美国退出 JCPOA17。美国财政部随后启动 180 天回归期。到 2018 年 11 月 5 日，美国全面重启对伊朗的制裁。

这一次，欧盟没有跟进——欧盟明确表示要维持 JCPOA。但 SWIFT 面临一个法律困境：欧盟法律要求它维持对伊朗的服务；美国二级制裁威胁如果它维持，将对 SWIFT 或其成员银行施加严重制裁。

SWIFT 最终在 2018 年 11 月 5 日做出决定：再次切断对被美国重新列入 SDN 的伊朗银行的服务18。声明措辞极其谨慎，强调“这是为了保持 SWIFT 全球体系稳定性的困难决定”，暗示压力来自美方。这一次没有欧盟立法作为直接依据；SWIFT 是在“美国二级制裁威胁 vs 欧盟维持 JCPOA”的两难中做出选择——选择服从美国压力。

六

2018 年二次断链的意义比 2012 年更深远。2012 年 SWIFT 断链有欧盟立法作为法律依据；SWIFT 的行为是“服从当地法律”。2018 年二次断链没有欧盟立法，SWIFT 的行为不是“服从法律”，而是“权衡商业与政治后果”。这就把“SWIFT 中立”这个概念彻底打破了——SWIFT 会考虑美国压力，即使这与欧盟立场冲突。

从此以后，欧盟在 SWIFT 治理上的话语权被弱化。欧盟的立法、欧盟成员央行的监管、欧盟对 SWIFT 的股权与用户比重——所有这些结构性优势，在 2018 年的关键时刻都没能抵御美国压力。这个教训让欧盟内部对“欧洲主权自主”（European strategic autonomy）的讨论急剧升温。INSTEX 就是在这个背景下诞生的——它是欧盟想要建立一个不依赖 SWIFT 也不依赖 USD 的欧洲-伊朗贸易通道的尝试。这个尝试我们在第九章会详细展开；它的结局在这里可以先剧透——4 年只做了 1 笔交易，最终清盘。

七

伊朗的二次应对比 2012 年更成熟一些。

CIPS 的深度接入：中国和伊朗的贸易结算逐步移向 CIPS 与人民币。2020 年之后，中伊之间的贸易——特别是石油贸易——通过 CIPS 结算的比例大幅上升19。

加密货币的初步使用：2018 之后伊朗官方开始承认加密货币的合法用途，允许 iranian miners 在国内进行比特币挖矿，把电力换算为可跨境流通的加密资产。伊朗央行 2019 年发布了 crypto-asset regulation，明确允许挖矿者出售挖到的加密货币作为合法进口结算资金20。这条路径规模不大，但成为 hawala 之外的第二种“绕道”。

SPFS 的接入：2019 年伊朗与俄罗斯达成协议，接入 SPFS 网络21。SPFS 让伊朗与俄罗斯之间的贸易可以完全绕过 SWIFT。但 SPFS 的国际接入仍很有限，只覆盖俄罗斯与几个盟友之间的关系。

INSTEX 的失败尝试：欧盟 E3（英法德）在 2019 年 1 月 31 日成立 INSTEX 作为绕道机制。伊朗方面在 2019 年 3 月成立对应的 STFI（Special Trade and Finance Institute）作为对接方。但两者之间的对接极其艰难——4 年只做了 1 笔实际交易（2020 初的一笔医疗物资出口）。

综合看，2018-2023 年间伊朗的金融应对策略是“多路径分散”——CIPS、SPFS、hawala、加密、黄金、以物易物同时使用，每条路径规模都不大，但合起来勉强维持了核心贸易。代价是伊朗经济增速大幅下降，通货膨胀在 2019 年达到 40%+，货币贬值持续22。

八

2012 年伊朗断链事件的四个深远影响，值得在这里明确总结：

第一：它证明了 SWIFT 断链在技术上是可行的。以前的观点认为 SWIFT 是“全球共同基础设施”、不可能被政治化；这次事件用实际操作证明了这个观点错误。SWIFT 可以被欧盟或美国法律强制切断某些成员的服务。

第二：它建立了 SWIFT + OFAC + correspondent banking 联合行动的模板。切断报文 + 制裁清算 + 二级制裁威胁三管齐下，让被制裁方几乎所有正常金融业务瘫痪。这个模板在 2022 年俄罗斯断链中被完整复用。

第三：它启动了替代路径的建设。CIPS 2015 年上线、SPFS 2014 年开始建、mBridge 2021 年启动、INSTEX 2019 年成立——这些都是 2012 年伊朗事件的直接或间接反应。全球开始意识到“不能只有一条美元清算路径”。

第四：它把 SWIFT 的政治属性写进了历史。从 2012 年 3 月之后，任何关于 SWIFT 的讨论都必须承认它有政治属性；“技术中立”的说法失去了绝对性。这个认知转变的政治后果一直延续到 2022 年俄罗斯断链、2025 年欧盟无限期冻结俄央行资产。

在下一章，我们进入这个模板的规模化重演：2022 年的俄罗斯断链。规模更大、机制更复杂、后果更深远，但核心逻辑与 2012 年伊朗断链完全一致。这是“武器化”从“实验”进入“常态”的过程。

参考文献

  1. United Nations · Security Council Resolutions on Iran 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008), 1929 (2010)；联合国官方数据库 — https://www.un.org/securitycouncil/sanctions/2231/list-of-resolutions

  2. Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010 (CISADA) · Public Law 111-195

  3. National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2012, Section 1245 · Public Law 112-81

  4. 同上（NDAA 2012 Section 1245）；关于议会对 SWIFT 施压的背景见 FDD · SWIFT Sanctions FAQ — https://www.fdd.org/analysis/2018/10/10/swift-sanctions-frequently-asked-questions/

  5. Kirk-Menendez Iran 制裁议案 · Congressional Record 2011-12；关于两位参议员对 SWIFT 的立法尝试见 FDD 前引

  6. Council Decision 2012/35/CFSP of 23 January 2012 amending Decision 2010/413/CFSP concerning restrictive measures against Iran · EUR-Lex — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32012D0035

  7. Council Regulation (EU) No 267/2012 of 23 March 2012 concerning restrictive measures against Iran and repealing Regulation (EU) No 961/2010 · Article 23 · EUR-Lex — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32012R0267

  8. SWIFT · Press Release: SWIFT instructed to disconnect sanctioned Iranian banks following EU Council decision (2012-03-15) — https://www.swift.com/insights/press-releases/swift-instructed-to-disconnect-sanctioned-iranian-banks-following-eu-council-decision

  9. 关于 2012-03-17 GMT 16:00 生效及被切断的伊朗银行名单见 Lexology · EU decision leads to swift disconnect of Iranian financial institutions — https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=87195aee-2d31-4c64-9a4a-1a92b9938b09

  10. 关于伊朗 2012-2013 年宏观经济数据，见 IMF · Islamic Republic of Iran Article IV Consultation reports；亦见 Wikipedia · International sanctions against Iran — https://en.wikipedia.org/wiki/International_sanctions_against_Iran

  11. IJCRT 25A4165 · Iran’s Hawala System In The Face Of Sanctions — https://www.ijcrt.org/papers/IJCRT25A4165.pdf；Sanction Scanner · What is Hawala — https://www.sanctionscanner.com/knowledge-base/hawala-1063

  12. 关于土耳其 Halkbank 与伊朗黄金结算案的背景见 U.S. Department of Justice 相关起诉书 (Reza Zarrab, Hakan Atilla)；及主流媒体报道

  13. U.S. Department of Justice · Reza Zarrab 起诉与 2016 年被捕；Hakan Atilla 2018 年被判定罪的公开司法档案

  14. 关于印度 UCO Bank 卢比结算通道见 Reuters / Bloomberg 2012-2015 期间报道；亦见相关智库分析 (RUSI, Chatham House)

  15. Joint Comprehensive Plan of Action, 2015-07-14 · U.S. Department of State — https://www.state.gov/joint-comprehensive-plan-of-action

  16. SWIFT · Statement on JCPOA Implementation Day 2016-01-17 · 官方档案

  17. President Trump · Statement on JCPOA Withdrawal, 2018-05-08 · The White House

  18. SWIFT · Statement on Iran, 2018-11-05；FDD · SWIFT Sanctions FAQ — https://www.fdd.org/analysis/2018/10/10/swift-sanctions-frequently-asked-questions/

  19. 关于中伊贸易 CIPS 结算比例上升见 CSIS · Sanctions, SWIFT, and China’s CIPS — https://www.csis.org/analysis/sanctions-swift-and-chinas-cross-border-interbank-payments-system；及 PERI WP574 · The CIPS — https://peri.umass.edu/wp-content/uploads/joomla/images/publication/WP574-1.pdf

  20. Central Bank of Iran · Crypto-Asset Regulation 2019；国际媒体报道见 Bloomberg、Financial Times 2019-2020

  21. Wikipedia · SPFS — https://en.wikipedia.org/wiki/SPFS；Jamestown Foundation · Russia Builds Alternative to SWIFT as Part of Digital Sovereignty Push — https://jamestown.org/russia-builds-alternative-to-swift-as-part-of-digital-sovereignty-push/

  22. IMF · Islamic Republic of Iran macroeconomic reports 2019-2023；国际货币基金组织 Article IV Consultation reports