一

OFAC 全称 Office of Foreign Assets Control，隶属美国财政部。它是美国最主要的经济制裁执行机构1。名字听起来像一个税务部门，但实际上，它是美国国家安全体系里最能“够得着”的一环——它的决定影响全球任何一家跟美元有关的银行。

OFAC 的历史要回到 1950 年 12 月。朝鲜战争爆发后的一个月，杜鲁门总统签署 Executive Order 9193，成立 Office of Foreign Funds Control 作为战时应急机制，冻结中国大陆、朝鲜与相关国家在美国境内的资产2。1962 年古巴导弹危机之后，肯尼迪总统进一步扩展该机制，涵盖古巴、越南、朝鲜、以及后来的伊朗（1979 年革命之后）。1970 年代，机构改名为 OFAC，正式成为美国财政部下辖的常设执法部门。

从 1950 到 2000 年，OFAC 的手段主要是冻结境内资产 + 禁止美国人交易。它维护一份“Specially Designated Nationals” (SDN) 名单——个人、公司、船舶、飞机等实体被列入 SDN 之后，任何“美国人”（US person，包括美国公民、美国注册企业、美国境内实体）都被禁止与其进行任何交易，且他们在美国境内的资产必须被冻结3。

到 2000 年为止，这种机制的边界比较清晰——OFAC 管的是“美国人的行为”，非美国人的行为不在管辖内。一家法国银行如果与伊朗做生意，只要不涉及美国的账户、不涉及美国的人、不涉及美元结算的境内环节，OFAC 无从管起。这个边界让欧美银行在 1990 年代与伊朗、利比亚、苏丹等国的贸易保持了一定灵活性。

二

改变发生在 21 世纪初。2001 年 9 月 11 日之后，美国进入“反恐战争”阶段。同年 10 月 26 日，Congress 通过 USA PATRIOT Act，其中 Section 311 让美国财政部可以指定某个“主要洗钱关切”（primary money laundering concern）的外国司法辖区或金融机构，禁止美国银行为其提供 correspondent 服务4。这是“长臂”的第一个明确法律工具——不是直接管辖外国人的行为，而是切断外国人接入美国金融体系的管道。

2004 年 Banco Delta Asia 案是 Section 311 的第一次重大适用。这家澳门的银行被美国指控为朝鲜洗钱主要渠道；财政部一纸决定切断了它与美国 correspondent 的联系；澳门监管方接管银行；朝鲜的境外资金流通道被大幅收紧5。这是“通过管理美国境内清算基础设施来影响境外行为”的第一次成熟运用。

从那之后，美国财政部逐步发展出二级制裁（secondary sanctions）这一新工具。一级制裁管的是“美国人不能做什么”；二级制裁管的是“非美国人如果做了这件事，会失去接入美国金融体系的资格”。这不是法律上强制外国人，而是让外国人面对一个选择：要跟被制裁方做生意，就不能再跟美国金融体系做生意。对于绝大多数依赖美元清算的银行来说，这个选择的答案是显而易见的——切断被制裁方。

三

二级制裁的第一个大规模测试是伊朗核问题。2010 年美国国会通过 Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act (CISADA)，规定任何为伊朗石油、能源、金融部门提供“重大服务”的外国机构，可能失去在美国的 correspondent 账户6。2012 年 National Defense Authorization Act 的 Section 1245 进一步扩展，把二级制裁的范围推到“任何为伊朗央行做金融服务的外国银行”7。这一系列立法，加上同年 3 月欧盟的 Regulation 267/2012，直接催生了 2012 年的 SWIFT 断链事件——我们在第六章会详细展开。

这里需要点出的是立法与执法工具的分工：

  • 国会立法（如 CISADA、NDAA、CAATSA）定义制裁场景和授权范围
  • 总统 Executive Order 具体实施（列 SDN、指定制裁国家）
  • OFAC 日常执法（发处罚、批准 license、维护名单）
  • DOJ 刑事追究（对故意违规的机构和个人提起诉讼）
  • Federal Reserve / New York DFS 对被处罚银行的运营限制（可能撤销银行牌照）

这五方合起来构成了“长臂”的执行体系。任何一家跨国银行在做美元业务时都要面对这五方的联合监督。这是美元清算与其他任何清算基础设施最本质的区别——大多数国家只有一到两方监督，美元系统有五方。

四

Stripping 判例是长臂机制的另一个关键组成。所谓 stripping 是一种规避技术：在 SWIFT 报文里把制裁相关的字段（付款人名称、地址、参考号里含有制裁方标识的部分）改写或删除，让美国 correspondent 的合规系统在筛查时无法命中 SDN 名单，从而让报文通过8。

这不是学术上的可能性；是几家欧洲大行在 2000 年代实际使用的操作。让我们看几个具体案例。

Credit Suisse 2009：瑞信被指控从 1997 年到 2007 年间为伊朗、苏丹、利比亚、缅甸等被制裁方处理了约 16 亿美元的美元支付，手法是在 SWIFT 报文里删除制裁方的相关字段。2009 年 12 月，瑞信与 DOJ、OFAC、纽约金融服务厅（DFS）达成和解，共支付 5.36 亿美元9。这是最早的大型 stripping 判例之一。

HSBC 2012：汇丰银行被指控从 1990 年代末到 2006 年间为伊朗、古巴、苏丹、利比亚、缅甸处理 stripping 支付，共 2300 多笔、涉 4.3 亿美元。2012 年 12 月 11 日，HSBC 与 DOJ 签署一份延期起诉协议（DPA），共支付 12.56 亿美元；其中 OFAC 部分 3.75 亿美元10。DOJ 同时对 HSBC 提出反洗钱违规的指控，涉及为墨西哥毒枭洗钱的问题——这是 HSBC 案更广泛的背景。

Standard Chartered 2012：与 HSBC 案几乎同时。渣打银行被纽约 DFS 和 OFAC 指控从 2001 年到 2007 年间为伊朗、苏丹、缅甸、利比亚、古巴等国处理 stripping 支付。2012 年 12 月，渣打与美方合并结算，共没收 3.27 亿美元11。

ING 2012：ING 集团被指控从 2002 年到 2007 年间为伊朗、古巴、缅甸、苏丹、利比亚做 stripping 支付。2012 年 6 月认罪，共支付 6.19 亿美元12。

这一系列判例集中发生在 2009 到 2012 年间，是美国司法机构对 stripping 手法的一次集中清算。经过这一波，欧美主要银行的合规部门集体升级——SWIFT 报文里再也不允许“手动改写”相关字段。任何工作人员如果这么做，会被视为个人刑事责任。

五

然后是 BNP Paribas 2014——迄今为止美元清算长臂机制的最重要单个案例。它的规模、政治敏感度、认罪协议的措辞都在这个方向上创下了纪录。

案件的基本事实来自 DOJ、OFAC、Federal Reserve 与纽约 DFS 在 2014 年 6 月 30 日的联合声明13。BNP Paribas 被指控从 2005 年到 2012 年间，故意为苏丹、伊朗、古巴等被 OFAC 制裁方处理了约 3897 笔 SWIFT 报文的美元支付，具体包括：

  • 2005 年 9 月 6 日到 2009 年 7 月 24 日之间：2663 笔涉及苏丹的支付，总金额约 83.7 亿美元
  • 2005 年 7 月 15 日到 2012 年 11 月 27 日之间：318 笔涉及伊朗的支付，总金额约 11.8 亿美元
  • 另有涉及古巴的一批支付：金额约 6.9 亿美元
  • 涉及缅甸的少量支付

BNP 的具体手法在 OFAC 的 Enforcement Information 里有详细描述14。核心操作是通过 BNP 的日内瓦分行、巴黎总部、瑞士分行等海外机构收取来自苏丹和伊朗的付款订单；在发送 SWIFT 报文之前，运营团队会把制裁方的名称、地址、其他标识从报文里去除或修改，然后把清洗过的报文发到 BNP 的纽约分行，由纽约分行落到美国 correspondent 网络里做清算。

DOJ 指控 BNP 构成阴谋违反 IEEPA（International Emergency Economic Powers Act）与 Trading with the Enemy Act。BNP 认罪；这是“史上第一家全球系统性重要银行认罪”的案例。除了 89 亿美元的经济代价，BNP 还接受了一年的美元清算业务禁令（针对其石油天然气融资部门），必须开除包括高管在内的 13 名员工15。

BNP 案的政治敏感度极高。当时的法国总统 François Hollande 曾亲自与奥巴马总统交涉希望减免罚款；法国政界普遍认为 89 亿美元罚款不成比例。但美方立场明确：这不是一个“法国-美国”的政治问题，这是一个“你在我的清算系统里故意欺骗合规审查”的刑事问题。法国接受了这个立场，因为拒绝的替代方案是让 BNP 失去美元 correspondent 资格——那意味着 BNP 从事的绝大多数国际业务立刻停摆。

六

从 2014 年 BNP 案开始，一件事情变得非常清楚：任何跨境美元支付都是受美国主权约束的行为。你可以是法国银行、瑞士银行、德国银行、日本银行，但只要你在做美元跨境支付，你就在与美国司法系统直接相关。你员工的行为、你的合规系统的完备度、你董事会的合规态度，都是美国监管方的关注对象。

这不是抽象的说法。BNP 案之后，全球最大的 20 家跨境银行都相继升级了合规架构：设立独立的 OFAC 合规办公室、投入数十亿美元的合规 IT、把合规负责人（Chief Compliance Officer）提升到直接向 CEO 汇报的层级。合规部门从“支持部门”变成“权力部门”——它可以否决业务部门的决定，可以要求关闭客户账户，可以要求撤回已经发出的报文。

BNP 案还有一个深远的影响：它让每个跨境美元支付的 SWIFT 报文都被视为一份潜在的美国司法证据。所有大型银行开始把 SWIFT 报文归档保存至少 10 年，作为“如果日后被美国司法调查，能够证明当时行为合规”的档案。这套档案在 MT → MX 迁移中被完整保留和转换。这也是为什么 SWIFT 数据具有如此深远的元数据价值——它不只是即时通讯，它是一份跨越几十年的资金流历史。

七

BNP 案之后三年，长臂机制迎来了另一个里程碑：2017 年 8 月 2 日签署的 CAATSA（Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act）16。

CAATSA 的政治背景是 2016 年 Trump 大选之后 Congress 对总统制裁权的一次系统性重构。传统上美国的制裁决定主要由总统通过 Executive Order 实施，Congress 提供授权框架。这种模式让制裁具有灵活性——总统可以根据外交需要调整制裁强度——但也让制裁的持久性依赖于总统个人政策。CAATSA 的做法是把二级制裁的核心元素立法化，让总统即使想放松也做不到——除非国会同意。

CAATSA 的具体覆盖是伊朗、朝鲜、俄罗斯三国。参议院以 98-2 的绝对多数通过，众议院以 419-3 的绝对多数通过，几乎没有反对17。这样的共识罕见，反映了 2017 年 Congress 对制裁工具的高度政治认同。

CAATSA 的关键条款包括：

Section 231：任何非美国人（个人或公司）如果与俄罗斯国防或情报部门进行“重大交易”，将暴露于二级制裁菜单18。这一条直接影响了印度（S-400 防空系统买家）、土耳其（同上）、埃及（军品买家）等一批与俄罗斯有军贸关系的国家。

Section 235：定义了一个二级制裁“菜单”，总统对被认定违规的实体必须至少施加 5 项19。菜单包括：拒绝出口许可证、拒绝美国银行贷款、限制美元清算、限制在美投资、限制签证、限制外交人员待遇、极端情况下将其列入 SDN。

Section 226：对俄罗斯国防、情报、金融、能源、采矿、运输部门进行详细限制。

CAATSA 的立法化把美元长臂从“行政灵活工具”变成“立法强制机制”。即使 Trump 政府后来想要修复与俄罗斯关系，也无法轻易撤销 CAATSA 制裁——需要国会两院同意，且总统的任何放松决定需要 Congress 审批（“Congressional review”程序）。

八

CAATSA 之后，长臂的机制基本定型：

结构基础：全球跨境美元支付必须走 US correspondent → CHIPS → Fedwire → OFAC 管辖内的美国境内清算 法律工具：IEEPA + Trading with the Enemy Act + CAATSA + 具体制裁计划 (Iran / Russia / DPRK / Syria / etc.) 执法工具：OFAC 处罚、DOJ 刑事追究、Fed 运营限制、DFS 牌照吊销 监控工具：SWIFT 报文档案、CHIPS 交易日志、Fedwire 结算记录、合规系统命中日志 制度工具：CAATSA 立法化的二级制裁菜单、Section 311 主要洗钱关切认定

一家跨境银行在这个体系里的日常生活是：

  • 每天的支付业务受合规部门筛查
  • 每年被 Fed / DFS 例行检查
  • 每 3-5 年可能面临一次深入合规评估
  • 一旦发现问题，立刻涉及 OFAC 与 DOJ 的调查
  • 严重问题可能演变为几十亿美元的罚款和高管刑事责任

这不是“美元清算的意外风险”，这是“美元清算的日常”。BNP 案之后没有一家大行敢于挑战这套体系；它们能做的只有升级合规、投入 IT、提高警觉——而这些成本最终转嫁到跨境支付的用户身上。这就是“美元的清算成本”里除了纯技术费用之外的合规成本部分。

九

理解到这里之后，我们可以回答一个常见的疑问：为什么 2012 年伊朗断链、2022 年俄罗斯断链会产生实际经济效果？

不是因为 SWIFT 报文断了。是因为在报文断的同时或之前，各家美国、欧洲、日本、新加坡等地的 correspondent 银行的合规系统同步进入“高警觉状态”——任何涉及被制裁方的美元支付都会被拦截、被审查、被延期。就算某家伊朗银行找到了一条非 SWIFT 的通讯路径，只要它的付款要走美元、要走某家 correspondent，那这笔支付大概率过不去。因为 correspondent 银行的合规系统会命中；命中后合规负责人的默认动作是“拒付并上报”，而不是“放行”。任何“放行”都可能带来下一个 BNP 案。

也就是说，长臂机制的物理执行不是 OFAC 直接切断的，而是全球 correspondent 银行的合规系统在集体自保下切断的。OFAC 只需要发布一份决定，全球几百家 correspondent 的合规系统就会同步动作。这种“集体自保”是过去二十年 stripping 判例、二级制裁、CAATSA 立法逐步培养出的行为模式。

这也是为什么某个被制裁国家想“绕开 SWIFT”没有意义——SWIFT 断不断，只是通讯层的差别。真正让被制裁方经济瘫痪的是全球 correspondent 银行的集体拒付。这一步不需要 SWIFT，只需要 OFAC 的一份决定和全球合规系统的集体反应。

在下一章，我们进入这台机器的第一次大规模启动：2012 年 3 月的伊朗断链。

参考文献

  1. U.S. Department of the Treasury · Office of Foreign Assets Control — https://ofac.treasury.gov/；OFAC 组织架构与职能

  2. 关于 OFAC 前身 Office of Foreign Funds Control 与 1950 年 Executive Order 9193 的历史见 U.S. Department of the Treasury 官方历史资料；亦见 Sanctions Checklist · OFAC Sanctions List 概览 — https://sanctionschecklist.com/ofac-sanctions-list

  3. OFAC · SDN List Search — https://ofac.treasury.gov/specially-designated-nationals-and-blocked-persons-list-sdn-human-readable-lists；LSEG · Specially Designated Nationals: OFAC Control — https://www.lseg.com/en/risk-intelligence/glossary/sanctions/specially-designated-nationals

  4. USA PATRIOT Act Section 311 · FinCEN Guidance — https://www.fincen.gov/resources/statutes-regulations/patriot-act

  5. 关于 Banco Delta Asia 案与 Section 311 的历史适用见 U.S. Department of the Treasury 官方公告；亦见相关学术文献 (Kunda 2007, Zarate 2013 Treasury’s War)

  6. Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010 (CISADA) · Congressional 立法档案；OFAC · Iran Sanctions Overview

  7. National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2012, Section 1245 · Congressional 立法档案；关于伊朗央行制裁的具体条款

  8. 关于 stripping 手法的定义见 UNC Law · What Foreign Banks Can Learn From the BNP Paribas Fine — https://scholarship.law.unc.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1418&context=ncbi

  9. Credit Suisse 2009 和解 · U.S. Treasury / OFAC 公告；关于 stripping 类判例的综述见 Lexology · UK and Japanese banks settle US sanctions and money laundering violations — https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=2e625ec2-b2d9-4083-b2b6-8adfeefa2fbf

  10. U.S. Department of Justice · HSBC Holdings Plc. and HSBC Bank USA N.A. Admit to Anti-Money Laundering and Sanctions Violations, 2012-12-11 — https://www.justice.gov/archives/opa/pr/hsbc-holdings-plc-and-hsbc-bank-usa-na-admit-anti-money-laundering-and-sanctions-violations；U.S. Treasury · Landmark Settlement with HSBC — https://home.treasury.gov/news/press-releases/tg1799；OFAC 部分 — https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20121211_33

  11. U.S. Treasury · Settlement with Standard Chartered Bank — https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm647；Standard Chartered PLC · Final Settlement 2012 statement — https://www.sc.com/us/2012/12/10/standard-chartered-reaches-final-settlement-with-u-s-authorities/

  12. 关于 ING 2012 案见 U.S. Treasury / DOJ / OFAC 2012 年公告；类似 stripping 判例综述见 Lexology 前引

  13. U.S. Department of Justice · BNP Paribas Agrees to Plead Guilty and to Pay $8.9 Billion, 2014-06-30 — https://www.justice.gov/archives/opa/pr/bnp-paribas-agrees-plead-guilty-and-pay-89-billion-illegally-processing-financial

  14. OFAC · Enforcement Information for June 30, 2014 (BNP Paribas 详细违规清单) — https://ofac.treasury.gov/media/13516/download；U.S. Treasury · Largest Ever Sanctions-Related Settlement JL2447 — https://home.treasury.gov/news/press-releases/jl2447

  15. OFAC · BNP Paribas Settlement Agreement — https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20140630；BNP Paribas · Form 40-APP SEC filing 2014 — https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/0000872786/000119312514256097/d749825d40app.htm

  16. Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, 2017-08-02 · Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Countering_America%27s_Adversaries_Through_Sanctions_Act；OFAC · CAATSA-Related Sanctions — https://ofac.treasury.gov/sanctions-programs-and-country-information/countering-americas-adversaries-through-sanctions-act-related-sanctions

  17. 关于 CAATSA 参众两院表决记录见 Congressional Record 2017-07-27 及 2017-07-25

  18. U.S. Department of State · Section 231 of the CAATSA — https://www.state.gov/section-231-of-the-countering-americas-adversaries-through-sanctions-act-of-2017

  19. Steptoe · A Detailed Look at CAATSA — https://www.steptoe.com/en/news-publications/a-detailed-look-at-the-countering-america-s-adversaries-through-sanctions-act.html；OpenSanctions · US CAATSA program — https://www.opensanctions.org/programs/US-CAATSA/