一

要理解 1974 年那一天为什么让全球央行开始重新设计跨境支付基础设施，先要理解那一天之前的世界。1970 年代初，跨境银行通讯的主要工具叫电传（Telex）。它是一种基于电话交换网的文字通信服务，字节按键盘输入，一头输出打字稿，另一头收到相同的稿件。一家伦敦的银行想给一家纽约的银行发一笔支付指令，操作员在办公桌前敲字，电传机吐纸带，通过 ITU 电传网到达对方办公桌。

这种方式有几个致命问题。格式不统一：每家银行的指令模板都是自家的自由格式，收件银行的操作员必须逐条解读，容易漏字段、错金额。处理效率极低：一笔标准跨境电汇通常涉及 8 到 12 条来回电传报文——询问余额、确认账号、确认金额、确认汇率、确认利差、确认扣费、确认收款方账户格式，来来回回1。风险高：任何一步出错都可能导致资金落错账户，跨境追回极其困难。成本贵：每条电传按字节计费；一笔汇款要几十美金的电传费用，对小额支付几乎不可行。

到 1960 年代末，欧美几家大行的运营部门已经承受不住了。伦敦金融城、法兰克福、巴黎、纽约的清算部门几百人依靠人工处理电传，出错率不断上升。1971 年 8 月，尼克松宣布美元与黄金脱钩，布雷顿森林体系瓦解，浮动汇率制度正式启动。跨境资本流动因此加速，跨境支付量在两三年内翻了几倍。旧的电传底子已经承载不了新的货币秩序。

于是从 1970 年代初开始，欧洲有几位银行家——阿姆斯特丹 AMRO 银行的 Jan Kraa、巴黎 Banque de l’Union Parisienne 的 François Dentz、瑞典银行家 Carl Reuterskiöld、比利时银行家 Bessel Kok——开始讨论一个新的方案：一个由银行共同拥有、共同治理、共同标准化的报文交换合作社。这个方案后来在 1973 年 5 月 3 日在布鲁塞尔正式成立，登记为 Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，简称 SWIFT。首批 239 家银行来自 15 个国家2。

二

有一件事必须在这里说清楚，因为它决定了后来所有的政治可能性。SWIFT 是一个合作社（cooperative），不是一家上市公司，也不是一家国有企业。它注册在比利时，遵循比利时公司法与后来专门为它调整的一系列央行合作机制。它的股东是使用它服务的银行；股份的多少由用量决定。也就是说，用得多的银行拥有更多话语权。这个结构决定了两件事：第一，SWIFT 不服从任何单一政府；第二，SWIFT 也无法真正独立于它的最大用户群体——欧美大行。

首任 chairman 是 Carl Reuterskiöld，首任 CEO 是 Bessel Kok3。SWIFT 用了 4 年时间搭建报文网络与运营规则；1975 年出台第一版责任分担规则；1977 年 5 月 9 日，比利时的 Prince Albert（后来的 Albert 二世国王）在一次仪式上正式发出第一条 SWIFT 报文4。到 1977 年末，参与机构从 239 家扩到 518 家、覆盖 22 国。到 1980 年代中，SWIFT 已经承担了西方主要银行的绝大多数跨境报文。

Susan V. Scott 和 Markos Zachariadis 在 2011 年发表于 Business History 的长文《Origins and Development of SWIFT, 1973-2009》里对这段历史有过极为详细的重构。他们的判断是：SWIFT 之所以能在四十年里保持统治地位，是因为它做对了三件事——共享成本（把每家银行本来要独立建的报文系统合并成一套）、共享标准（MT 报文格式让所有银行说同一种语言）、共享治理（董事会由用户银行组成，重大决定要走股东会）5。这三点听起来朴素，但在 1973 年的银行界几乎不存在类似的成功案例。

也正是因为它是合作社，SWIFT 长期把自己定位为「共同基础设施」——技术中立、政治中立、只搬运报文不看内容。这个自我定位在头四十年基本没有被挑战。挑战它的力量将在 2012 年到来。但那是后话。

三

回到 1974 年。1970 年代初的跨境支付里还有另外一个更基础的问题，SWIFT 无法解决，因为它属于清算层不属于报文层。这个问题叫做结算风险。

一笔外汇交易的本质是货币互换：A 交货币甲，B 交货币乙。在正常商业交易中，「一手交钱一手交货」很自然，但跨货币的支付无法这么做。因为货币甲和货币乙由不同国家的央行系统结算，营业时段又受各自时区限制。当法兰克福的银行下午三点关门的时候，纽约的银行才刚刚开门。这意味着：如果一家欧洲银行今天早上在自己所在国的清算系统把德国马克付给了对手方，那么它接下来要等对方在美国东部时间下午把美元付到自己在纽约的 correspondent 账户上。这段时间可能是几个小时到大半天。

如果在这段时间内，对方倒闭了怎么办？

1974 年 6 月 26 日星期三，答案变成了一个具体的名字：Bankhaus I.D. Herstatt，一家科隆的中型德国私人银行。这一天，Herstatt 的外汇部门因为长期投机失败已经陷入严重亏损。BaFin 的前身 Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen 在当天下午 3 点 30 分（法兰克福时间）勒令 Herstatt 停业清盘6。

问题在于：那天早上，全球十几家大行按正常流程给 Herstatt 汇入了德国马克，作为外汇交易的第一腿。它们等着 Herstatt 在纽约营业时段（下午 3 点 30 分 对应 纽约时间上午 10 点 30 分）把等值美元付出来。但 Herstatt 那时已经不存在了。第二腿的美元交付永远不会发生。

粗略估算，那一天有约 12 亿德国马克（相当于当时约 6.2 亿美元）就此蒸发。承受损失的是花旗、Morgan Guaranty、Chase Manhattan、Manufacturers Hanover、Continental Illinois 等一批当时最顶级的美国和欧洲银行7。这是国际外汇市场历史上第一次「时区风险」以现实的方式打穿了大行的资产负债表。

这次事故有一个专门的名字被记入所有清算基础设施的教材：Herstatt 风险，或者更抽象地叫结算风险（settlement risk），指的是“在跨货币支付的两腿之间，因结算时差而暴露于对手方违约的可能性”。

四

Herstatt 事件在 1974 到 1980 年之间几乎是每一次央行行长会议的主题。国际清算银行（BIS）1974 年年末发起 Basel Committee on Banking Supervision（BCBS），第一批议程之一就是「如何监管跨境银行以防止 Herstatt 式事故」8。BCBS 从此成为国际银行监管标准的主要发源地。1975 年，它发布《Basel Concordat》第一版，规定跨境银行的母国与东道国监管方分工。1988 年发布 Basel I 资本协议，规定银行必须为不同类型资产持有最低资本充足率。1996 年 Basel I 加入市场风险资本要求。2004 年 Basel II、2010 年 Basel III 层层加码。这些标准影响了全球每一家跨境银行的运营。

Herstatt 事件还催生了一个更技术化的产品：PVP（Payment versus Payment）结算。它的逻辑是：既然结算风险来自“两腿分开”，那就让两腿必须同时到位才算成交。经过近三十年的研究、原型与谈判，2002 年 CLS Bank International 在纽约上线，注册为一家 limited purpose bank，由 NY Fed 直接监管9。参与银行在 CLS 开设多币种账户；一笔 CLS 内部处理的外汇交易，只有在货币甲和货币乙同时到位的情况下，才会同时释放给两方。也就是说，Herstatt 风险在 CLS 内被工程上消除了。

CLS 覆盖了 18 种主要货币，每日结算金额以万亿美元计。到今天，超过一半的全球外汇交易通过 CLS 结算10。CLS 与 SWIFT 高度绑定：外汇交易的报文走 SWIFT，结算走 CLS，最终清算依靠参与货币背后的央行 RTGS——Fedwire（美元）、TARGET2（欧元）、BOJ-NET（日元）、CHAPS（英镑）等。

CLS 之所以选择在纽约注册、受 NY Fed 监管，是一个信号。到 21 世纪初，全球最大的美元结算枢纽依然是美国境内。任何跨境外汇的美元一腿，最终仍要走进 Fedwire。

五

1974 那一天还留下第三条余震。它推动了银行界对“通讯基础设施”和“清算基础设施”分工的思考——报文归 SWIFT，清算归各国央行 RTGS 和 CHIPS 这样的私营净额系统。这两层在 1970 年代基本是分开设计的，但慢慢地它们在实操中越绑越紧。因为报文里有支付指令，指令要落到清算里执行，那么“报文能不能到”就直接决定了“清算能不能发生”。四十年后，这个绑定成为制裁武器化的技术前提。

要看清这个绑定，我们再回到 SWIFT 的具体做法。1980 年代 SWIFT 引入 FIN 报文族的 MT 系列——MT 103 是最常见的客户汇款、MT 202 是银行间转账、MT 900 是借记确认。每一种报文的字段结构、字符集、长度限制、必填/选填规则都由 SWIFT 集中定义。这样一家新加坡的银行发出的 MT 103 到一家旧金山银行时，字段解析完全一致。到 1990 年代，MT 报文事实上成为跨境银行通讯的英语——所有银行都必须懂它。

MT 报文的另一个隐藏功能是可结构化审计。每一条 MT 103 都有明确的付款人、收款人、金额、货币、日期、参考号字段。这意味着监管方——如果它有能力获得报文数据——就能对跨境资金流做结构化分析。1990 年代到 21 世纪初，这个能力主要用于反洗钱与反恐融资。2001 年 9 月 11 日之后，美国财政部通过一个后来被称为「TFTP」（Terrorist Finance Tracking Program）的项目获得了 SWIFT 数据用于反恐分析11。这个项目在 2006 年被《纽约时报》曝光，引发欧盟严重不满，并最终演变为 2010 年的 EU-US TFTP 协议（欧美需要联合审批数据请求）。这段插曲是一个信号：SWIFT 数据从来不是「纯粹的技术记录」，它是国家可以争夺的战略资源。

六

我在做这本书的资料搜集时，有一次读到 NY Fed 2023 年发布的 Staff Report 1047，作者是 Adam Copeland 与 Linda Goldberg。这份报告题为《Financial Sanctions, SWIFT, and the Architecture of the International Monetary System》，字面直译就是《金融制裁、SWIFT，和国际货币体系的架构》12。它是纽约联储自己写的，不是外部智库。这份报告最有意思的一句话是：「SWIFT 的战略价值不在于它移动了钱，而在于它承担了让全球银行说同一种语言的信任框架」。

这句话反过来读就是：如果谁能决定这种「共同语言」用不用得下去、谁能被排除在这套共同语言之外，那么谁就掌握了这套共同语言的一部分主权。而 SWIFT 的治理结构——由用户银行组成的董事会、由 G10 央行组成的 oversight forum、由比利时国家银行担任 lead overseer——从一开始就把这份主权分给了具体的十几家欧美央行。这不是设计者的意图，而是 1973 年那个欧美主导的时代的自然产物。

Herstatt 事故的直接遗产是 CLS 和 Basel Committee，是“如何降低跨境支付风险”的技术工具。但它更深远的遗产是让央行群体正式确认了“跨境支付需要跨境治理”的原则。而“跨境治理”这条原则在 2012 年 3 月的伊朗断链、2022 年 3 月的俄罗斯断链里，会被解释为完全不同的意思：不再是“央行共同确保支付顺畅”，而是“央行的所在政府共同决定谁不能支付”。

这个从“共同确保”到“共同排除”的转向，从 1974 年 6 月 26 日那个下午到 2012 年 3 月 17 日 16:00 GMT 那个瞬间，用了近 38 年时间。

七

写这一章的时候，我一直在想一个问题：如果 Herstatt 那一天没有发生，如果 1973 年那批银行家没有去布鲁塞尔，SWIFT / CHIPS / Fedwire / OFAC 的合流会不会仍然发生？

答案我认为是「会」。因为推动它的力量不是某个具体事故，而是三个更基础的结构变量：美元作为主要贸易结算货币的份额、布雷顿森林崩溃后的浮动汇率带来的资本流动加速、冷战语境下美国把金融体系纳入国家安全的意愿。这三个变量到 1970 年代已经在位。SWIFT 或类似的东西迟早会诞生，Herstatt 或类似的事故迟早会发生，central bank oversight 或类似的国际协作迟早会形成。

但具体的路径决定了具体的可能性。SWIFT 之所以是比利时合作社而不是华盛顿的联邦机构，让它保留了「技术中立」的姿态四十年。CHIPS 之所以是私营公司而不是 Fed 的分支，让它可以自主决定接入政策。OFAC 之所以从 1950 年就存在，是因为朝鲜战争。它作为一个专门的执法部门，比 SWIFT 早了 23 年，比 CHIPS 早了 20 年。当这几个机构在几十年后合流的时候，它们已经各自积累了自己的组织能力、监管资源、法律工具。

所以下一章将从 SWIFT 的组织史与治理结构讲起：这家比利时合作社究竟是谁的？谁在决定它的事？为什么它的董事会是这个样子？这些问题的答案，决定了 2012 年那个下午为什么按钮会被按下、按下之后为什么不能反悔。

参考文献

  1. Ramp · What is SWIFT: History and Role in Finance — https://ramp.com/blog/what-is-swift；对电传时代跨境支付效率的讨论亦见 Modefin · ISO 20022: The transformation from SWIFT MT to MX message formats — https://modefin.com/iso-20022-the-transformation-from-swift-mt-to-mx-message-formats/

  2. SWIFT · About Us — https://www.swift.com/about-us；Wikipedia · SWIFT — https://en.wikipedia.org/wiki/SWIFT

  3. 同上（SWIFT About Us；Wikipedia SWIFT）。首任 chairman Carl Reuterskiöld、首任 CEO Bessel Kok 的角色在多个二手来源里被重复引用。

  4. iwayinfocenter · A Brief History of SWIFT — https://iwayinfocenter.informationbuilders.com/TLs/TL_soa_ebiz_swift/source/intro_swift9.htm；Prince Albert 亲自发出首条报文的仪式亦见 CFI · SWIFT overview — https://corporatefinanceinstitute.com/resources/career-map/sell-side/capital-markets/swift/

  5. Susan V. Scott & Markos Zachariadis · “Origins and Development of SWIFT, 1973-2009”，Business History 54(3), 2012 — https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/00076791.2011.638502；LSE 全文存档 — https://eprints.lse.ac.uk/46490/1/Origins%20and%20Development%20of.pdf

  6. Wikipedia · Herstatt Bank — https://en.wikipedia.org/wiki/Herstatt_Bank；BIS · CPMI/BCBS Committee on Payment Systems 关于结算风险的历史文档

  7. Shivam Pandit · “Herstatt Risk: The Bank That Fell Through a Hole in the Clock”, Medium — https://medium.com/@spandit22698/herstatt-risk-how-a-bank-collapse-in-1974-shaped-modern-cross-border-payments-111240e472a5

  8. BIS · History of the Basel Committee — https://www.bis.org/bcbs/history.htm；Basel Concordat 1975 与 Basel I 1988 的历史演进见 BCBS 官方文档

  9. Deutsche Bundesbank · Continuous Linked Settlement — https://www.bundesbank.de/en/tasks/payment-systems/oversight/continuous-linked-settlement-626502；Wikipedia · CLS Group — https://en.wikipedia.org/wiki/CLS_Group

  10. BNP Paribas Securities Services · The benefits of CLS in today’s FX market — https://securities.cib.bnpparibas/foreign-exchange-market-benefits-of-cls/

  11. 关于 TFTP 项目与 2006 年《纽约时报》曝光的历史背景，见 European Commission · EU-US Terrorist Finance Tracking Program agreement — https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/international-affairs/agreements-and-third-countries_en 相关条目

  12. Adam Copeland & Linda Goldberg · “Financial Sanctions, SWIFT, and the Architecture of the International Monetary System”, FRBNY Staff Reports No. 1047, 2023 — https://www.newyorkfed.org/medialibrary/media/research/staff_reports/sr1047.pdf