2016 年 12 月 2 日，唐纳德·特朗普还没有就任美国总统。他在推特上写道，台湾的“总统”今天打来电话，祝贺他赢得大选。“很有意思，”他补充，美国向台湾出售数十亿美元的军事装备，“我却连接一通祝贺电话都不应该接。”1

这通电话之所以成为新闻，是因为它打破了一条维持了三十七年的禁忌。自 1979 年元旦美国与中华人民共和国建交、同时与台湾的中华民国政府断交以来，美国在任或当选的总统从未与台湾领导人通过电话。北京当晚提出交涉；美国国内的外交建制派也大多错愕，认为这是一次危险的、未经准备的失误。2

但“未经准备”四个字，恰恰是这件事最容易被误读的地方。

几天之后，多家媒体披露：这通看似偶然、看似由蔡英文一方“自发”拨出的电话，背后是数月之久的、有人付费的运作。运作者是鲍勃·多尔（Bob Dole）——前共和党参议院多数党领袖、1996 年共和党总统候选人，此时是华盛顿律所 Alston & Bird 的说客。司法部的备案文件显示，从 2016 年 5 月到 10 月，台湾通过这家律所向多尔支付了 14 万美元。3 据 Politico 记者伊萨克·阿恩斯多夫（Isaac Arnsdorf）依据备案还原，多尔在这几个月里“向竞选团队主管做了情况通报，安排了竞选幕僚与台湾方面代表会面，促成台湾代表团出席共和党全国代表大会，还帮助把党纲往有利于台湾的方向推了一把”。4 通话只是这条链条末端浮出水面的一环。

于是，一件被当作“特朗普鲁莽外交”的轶事，露出了它真正的骨架：一个没有正式外交关系、在国际体系里几乎被彻底排除的政治实体，能够动用一套成熟的影响力机制，让一位美国当选总统接起电话。

这本书要回答的，就是这通电话背后的那套机制——它从哪里来，由谁运转，花多少钱，能做到什么，又做不到什么。

一座叫 TECRO 的大使馆

要理解这套机制，先要理解它要弥补的那个空缺。

1979 年之后，台湾在美国失去了它的大使馆、它的大使、以及它作为“国家”被承认的身份。按照外交惯例，一个国家在另一个国家首都的大使馆，承担着一组核心功能：代表本国政府、接触对方的决策者、向对方的立法机构和公众解释自己的立场、推动符合本国利益的政策、在危机时刻动员盟友。断交一夜之间抽走了台湾履行这些功能的法律外壳。

台湾的应对，是把这些功能装进一个不叫大使馆的机构里。1979 年，台湾在华盛顿设立了“北美事务协调委员会”（CCNAA），1994 年改名为“驻美国台北经济文化代表处”（Taipei Economic and Cultural Representative Office，简称 TECRO）。5 它没有“大使馆”的名号，它的负责人不叫“大使”而叫“代表”，但在功能上，它就是台湾在美国的事实大使馆——历任代表从沈剑虹一路排到萧美琴（2020 年 7 月至 2023 年 11 月）和俞大㵢（2023 年 12 月起）。6 美国一侧的对应机构，则是名义上为私营非营利组织、实则承担领事职能的“美国在台协会”（AIT）。

但一座没有正式身份的“大使馆”，恰恰不能像正常大使馆那样自由地走进国会、约见议员、出席政治活动。台湾被这道身份的墙挡在外面。它的解法，是把本该由外交承认提供的接触能力，外包出去——外包给那些本就拥有这种接触能力的美国人。

一份可以计量的影响力清单

这种外包不是隐秘的传说，而是有据可查、可以计量的。

美国有一部 1938 年为对付纳粹宣传而立的法律，叫《外国代理人登记法》（Foreign Agents Registration Act，FARA）。它要求任何代表外国委托人在美国从事政治活动的人，向司法部登记，并定期申报自己做了什么、见了谁、花了多少钱、向哪些政客捐了多少款。7 这部法律长期执法宽松，但它留下的申报文件，给了研究者一扇罕见的窗口。

2021 年 4 月，华盛顿的国际政策中心（Center for International Policy）旗下的“外国影响力透明倡议”项目发布了一份报告《The Taiwan Lobby》，由张霍莉（Holly Zhang）与本·弗里曼（Ben Freeman）撰写。研究者把 2019 年所有代表台湾委托人提交的 FARA 申报逐一梳理，得到了一组数字：8

  • 这一年有 7 家机构作为台湾的注册外国代理在美国活动；
  • 申报支出 497 万美元；
  • 这些机构代表台湾利益开展了 537 项政治活动；
  • 它们接触了 476 名国会议员的办公室——接近全部国会议员的 九成——以及 5 个国会委员会；
  • 它们做了 143 笔政治献金，总额 156,794 美元；
  • 其中 23,605 美元流向了 17 名它们曾代表台湾接触过的议员；
  • 有 2 次，说客在向某位议员发表台湾游说的同一天，向这位议员的竞选捐了款。

这组数字之所以重要，不在于它显示了一个庞大的金钱机器——恰恰相反，它显示了一个金额惊人地小的机器。同一份研究的脉络里，可以拿来对照的是：在 2016 年之后的几年里，日本、韩国各自在美国的外国游说支出都超过 2 亿美元，中国大陆约 2.76 亿美元；而台湾自 2016 年以来的累计 FARA 支出，到 2022 年也只有约 2,500 万美元量级。9 台湾花的钱，是它的邻居的零头。

那么，为什么这个“零头”能买到接触九成国会议员、能让当选总统接起电话、能维系一条以数十亿美元军售为核心的安全关系？

本书的命题

这本书的核心判断是：台湾在美国的影响力，不是一次性的、阴谋式的“买通”，而是一套结构性的代偿机制。

它代偿的，是 1979 年断交留下的那个外交真空。它由三类行为体共同运转：

第一类，是注册的外国代理——那些承接台湾游说与公关业务的公司，其中最有价值的，往往由卸任的国会议员、前党魁创办。台湾向它们购买的不是选票，而是“通道”：进入国会办公室、白宫幕僚、行政部门的能力。

第二类，是跨党派的国会盟友网络——以国会台湾连线、参议院台湾连线为骨架，加上一批关键的个人议员。它把“支持台湾”变成了一件民主党和共和党都不必付政治代价、甚至都能得分的事。

第三类，是思想与公共外交的基础设施——台湾资助的主流智库、台湾自办的研究机构、政府对政府的训练框架，乃至像台积电这样的商业巨头的独立游说。它们塑造的不是单次投票，而是华盛顿关于台湾的“常识”。

把这三类放在一起，就能看清这台机器的真正特征：它的力量来自“契合”，而非“收买”。 台湾游说之所以高杠杆、低成本，是因为它没有逆着美国的战略走，而是顺着美国本就存在的对华制衡需求、两党早已成形的涉台共识、以及华盛顿成熟的“旋转门”产业，把自己嫁接了上去。多尔能说动特朗普团队，不是因为 14 万美元很多，而是因为“对台湾强硬等于对中国强硬”这件事，在 2016 年的共和党里本就有市场。

但说它是“契合”，并不等于说它干净无瑕。本书同样不回避这套机器真实存在的灰区：FARA 长期执法宽松、半数登记者迟报10；智库收受外国资助却把披露埋在年报深处；议员接受台湾全额招待访台却普遍不申报11；说客在游说议员的同一天向其捐款的个案确实发生过。8 这些不是“阴谋”,而是制度的缝隙——而台湾，和许多其他外国委托人一样，学会了在这些缝隙里工作。

因此，本书既反对把台湾游说妖魔化成“操纵美国的黑手”，也反对把它美化成纯粹的民主声援。它要做的，是把这套影响力体系当作一个可观察、可计量、有制度成因的对象，拆开来看：它如何在断交的废墟上起源（第二章），它如何在 1990 年代经历过金钱与秘密的灰色顶点（第三章），它如何依赖卸任政要的旋转门（第四章），如何在国会里筑起盟友的议会（第五章），如何经营思想的供应链（第六章），它的钱究竟从哪来、流向哪去（第七章），以及它最终的效力、边界与代价（第八章）。

这是一座看不见的大使馆的故事。它看不见，不是因为它隐秘，而是因为它被拆散成了几百份枯燥的申报文件、几十张智库年报的小字、一通“偶然”的电话。把这些碎片重新拼起来，我们才能看清：一个被世界关在门外的政治实体，是怎样在另一个大国的政治体内，为自己造出一副可以呼吸的肺。

本章注释

[1] Donald J. Trump, Twitter, 2016/12/02；综合 CNN, “Bob Cole lobbied Donald Trump on Taiwan before phone call,” 2016/12/07, https://www.cnn.com/2016/12/07/politics/bob-dole-donald-trump-taiwan-lobbying/index.html

[2] Gerry Shih & Lily Kuo, “Trump Upsets Decades of U.S. Policy on Taiwan,” The Washington Post, 2021/01/13；事件背景见 Zhang & Freeman, The Taiwan Lobby, Center for International Policy, 2021/04, 第 6 页。

[3] Bryan Logan, “Bob Dole’s Law Firm Was Paid $140,000 to Lobby Trump on Behalf of Taiwan,” Business Insider, 2016/12/07, https://www.businessinsider.com/bob-dole-trump-taiwan-lobbyist-2016-12

[4] Isaac Arnsdorf, “Dole Lobbied Trump’s Team on Taiwan for Months,” Politico, 2016/12/06, https://www.politico.com/story/2016/12/bob-dole-donald-trump-taiwan-232266

[5] U.S. Department of State, “U.S. Relations with Taiwan”；TECRO 沿革见 Wikipedia, “Taipei Economic and Cultural Representative Office in the United States,” https://en.wikipedia.org/wiki/Taipei_Economic_and_Cultural_Representative_Office_in_the_United_States

[6] 历任代表名录及萧美琴（2020/07–2023/11）、俞大㵢（2023/12 起）任期，同上 TECRO 条目。

[7] “Title 22 — Foreign Relations and Intercourse §601–672”；FARA 立法背景见 Zhang & Freeman, The Taiwan Lobby, 第 4 页。

[8] Holly Zhang & Ben Freeman, The Taiwan Lobby, Center for International Policy / Foreign Influence Transparency Initiative, 2021/04, 执行摘要与结论（第 3、20–22 页），https://mronline.org/wp-content/uploads/2021/04/3ba8a1_b42f98810cf54d5ba207b098c1dcdaef.pdf

[9] Responsible Statecraft, “How the Taiwan lobby helped pave the way for Pelosi’s trip,” 2022/08/04, https://responsiblestatecraft.org/2022/08/04/how-the-taiwan-lobby-helped-pave-the-way-for-pelosis-trip/

[10] U.S. Department of Justice, Office of the Inspector General, “Audit of the National Security Division’s Enforcement and Administration of the Foreign Agents Registration Act,” 2016/09，转引自 Zhang & Freeman, 第 19 页。

[11] WBUR, “Taiwanese government paid thousands for New England lawmakers to visit,” 2025/11/17, https://www.wbur.org/news/2025/11/17/new-england-lawmakers-taiwan-trip ；OPB, “Oregon lawmakers’ overseas trips funded by lobby groups, Taiwanese government,” 2023/12/24.