一

要理解 Aadhaar 为什么会在 2009 年立项，得先理解它要解决的那个问题有多大。

在 21 世纪头十年的印度，没有一个全国统一的身份系统。一个印度人手里可能有选民卡、有 PAN 税号卡、有口粮卡、有驾照，但这些证件分属不同部门、互不通用，而且很大一部分人口什么都没有。世界银行后来的一份报告估算，在引入数字身份之前，在印度完成一次“身份信任”——也就是确认某人确实是他声称的那个人——的成本，高达每次十到二十美元；而 Aadhaar 把这个成本压到了约零点二七美元1。这个数字差，就是这道墙的高度。

身份的缺失直接转化为权利的缺失。印度有庞大的福利体系——补贴粮食的公共分配系统（PDS）、就业保障、养老金、燃气补贴——但这些福利的发放，长期被“幽灵受益人”和中间环节的层层抽水侵蚀。没有办法可靠地确认“领福利的人是不是本人、是不是还活着、是不是只领了一份”，财政的钱就在路上漏掉了一大半。对于一个想要兑现“普惠增长”承诺的政府来说，这是一个既是道德问题、又是财政问题的双重困境。

二

立项的直接思想来源，可以追溯到国家知识委员会（National Knowledge Commission）。这个在 2005 到 2009 年间运作的高层智囊机构，建议印度建立一套全国性的身份系统，作为提升治理效率的基础设施2。这个建议落地的方式，是 2009 年 1 月 28 日，印度政府正式成立印度唯一身份识别局（UIDAI），把“给每个居民一个唯一身份号码”作为它的使命3。

这里有一个容易被忽略的细节：UIDAI 一开始并不是作为一个发证机构来设计的，而是作为一个号码发放机构。它给每个人的，不是一张卡，而是一个十二位的数字——Aadhaar 号。这个区别至关重要。一张卡是一个实体，会丢、会被伪造、会过期；而一个号码加上一套可以在线验证的生物特征，是一种可以被远程、实时调用的服务。从立项的第一天起，设计者想的就不是“发一张证”，而是“建一个能被查询的身份数据库”。这个数据库被称为中央身份数据库（CIDR），存储着每个登记者的生物特征（指纹、虹膜）和人口学信息，登记包在客户端加密后传入，再用多重安全措施保护4。

首批 Aadhaar 号在 2010 年 9 月 29 日发放3。从那以后，登记的速度令人咋舌：在高峰期，系统每天新增超过一百万个登记5。

三

时代背景里，有几个条件缺一不可。

第一个条件是技术成本的临界点。Aadhaar 依赖大规模采集和比对生物特征——这在十年前是不可想象的工程量。但到了 2009 年前后，廉价的指纹和虹膜采集设备、足够便宜的存储和计算、以及可以下沉到村庄的登记网络，让“给十亿人采集生物特征”第一次从科幻变成了可执行的项目。后来支撑这一切的，是印度迅速普及的廉价智能手机和移动数据——没有手机在每个人口袋里，无在场、无纸、无现金的服务交付就无从谈起。

第二个条件是印度独特的人才结构。印度有一个全球罕见的、规模庞大的软件工程人才池，而且其中相当一部分人有在硅谷和跨国 IT 公司工作的经验。这个国家有能力组织起一支既懂大规模系统工程、又懂产品设计的队伍，去做一件政府部门通常做不好的事。把 Infosys 的联合创始人请来主持，本身就是对这个条件的利用——后面会专门讲这一点。

第三个条件是财政的紧迫感。印度的补贴体系每年要花掉财政支出中很大的一块，而其中相当一部分被漏损掉了。把这笔钱堵住，对任何一届政府都有巨大的吸引力。Aadhaar 的商业逻辑，从一开始就和“省钱”绑在一起——它要证明自己不是一笔开销，而是一项投资。事实上，它的开发成本低得惊人：据尼勒卡尼本人的说法，整套系统的开发花费略低于五亿美元，核心团队只有约五十名开发者5。用五亿美元撬动每年以百亿美元计的财政节省，这个杠杆率本身就是这套基建最有力的政治叙事。

四

但这里要小心。“省钱”的叙事，是这套系统最有力的政治资本，也是它最需要被审视的地方。

政府反复引用的数字是：通过把补贴直接打入账户、剔除冒领者和中间环节，累计节省了约三点四八万亿卢比，折合约三百九十亿到四百九十亿美元不等的口径6。咨询公司麦肯锡更进一步，估算 Aadhaar 及其上层的数字基础设施有可能解锁相当于印度 GDP 百分之三到百分之十三的经济价值7。

这些数字需要被放在引号里看。它们大多来自官方口径或咨询机构的估算，而非独立的实测。学界对这类“节省”数字有持续的质疑：所谓的“剔除幽灵受益人”，有多少是真的幽灵，有多少是因为认证失败而被错误地排除在外的真实的人？把“被系统拒绝”统统算成“省下的钱”，在道德和统计上都是有问题的。后面专门讨论排斥的章节会回到这个问题。这里只需要先记住：每一个“省下的钱”的数字背后，都站着一个无法回答的问题——这笔钱是省下来的，还是从某个本该领到它的人手里拿走的？

五

立项还有一个绕不开的政治维度：它诞生在一个特定的政府手里，又活过了政权更替。

2009 年成立 UIDAI 的，是以印度国大党为核心的团结进步联盟（UPA）政府，总理是曼莫汉·辛格8。这是一个中左翼的政府，它把 Aadhaar 包装成一项普惠工程——让穷人也能有身份、能进入金融体系、能拿到本该属于他们的福利。

2014 年，政治版图翻转。以纳伦德拉·莫迪为首的、偏右翼的印度人民党（BJP）赢得全国大选。在很多政策上，新政府和前任针锋相对，但在 Aadhaar 上，它选择了延续，甚至加速8。莫迪政府把 Aadhaar 接入了“JAM 三位一体”——银行账户（Jan Dhan）、Aadhaar、手机号——作为补贴直达的核心管道，并在 2016 年为它立了法。

这种跨党派的连续性，在印度高度极化的政治环境里相当罕见，而它恰恰是 Aadhaar 能够从一个“项目”长成一套“基建”的关键政治条件。一个只能活一届的项目，永远成不了基础设施；只有当对立的两个阵营都决定用它、都不舍得拆它的时候，它才真正变成了地基。一套基建的寿命，取决于它能不能跨过政权更替这道坎——Aadhaar 跨过去了，这是它和无数半途而废的政府信息化项目最大的区别。

六

不过，连续性不等于没有争议。事实上，正是莫迪政府在 2016 年为 Aadhaar 立法的方式，埋下了它后来最大的宪法争议。

2016 年 3 月，时任财长阿伦·贾特利把《Aadhaar 法案》作为一项“金钱法案”（Money Bill）提交议会9。这是一个技术性但极其重要的操作：根据印度宪法，金钱法案只需下院（人民院，执政党占多数）通过即可，可以绕过上院（联邦院，当时反对党占多数）的实质性否决。反对党指责执政党借此规避上院的审查；这个“是不是金钱法案”的程序问题，后来一路打到最高法院，并在 2018 年的判决里以多数对少数的方式被认定为合法——但有法官提出了强烈异议9。这条程序上的裂缝，会在讲司法边界的那一章里重新出现。

把这些条件叠在一起看，Aadhaar 的立项就不再是一个“印度搞了个身份证”的简单故事。它是技术成本临界点、人才结构、财政紧迫感、特定政治意志和跨党派延续这几个条件罕见地凑齐之后的产物。这些条件里少一个，这套基建可能都建不起来，或者建起来也活不长。理解了这一点，才能理解为什么这套东西会被反复称为“奇迹”——以及，为什么奇迹这个词，本身就值得警惕。

参考文献

  1. World Bank, Digital Dividends Report 相关估算（身份信任成本由每次约 10–20 美元降至约 0.27 美元）；转引自 McKinsey 关于印度数字化的分析。mckinsey.com（访问于 2026-06）。

  2. 国家知识委员会（2005–2009）关于建立国民身份系统的建议，见 India Stack 起源叙述，Cambridge Global Handbook of Financial Infrastructure, Ch.27。cambridge.org（访问于 2026-06）。

  3. UIDAI 成立于 2009 年 1 月 28 日，首批 Aadhaar 号于 2010 年 9 月 29 日发放，见 UIDAI 官方资料与维基百科 Aadhaar 条目所引一手来源。uidai.gov.in（访问于 2026-06）。

  4. UIDAI, “Security in UIDAI system”，中央身份数据库（CIDR）架构与加密措施说明。uidai.gov.in（访问于 2026-06）。

  5. MIT Technology Review, “The man who made India digital isn’t done yet”（2026 年 1 月，含开发成本约 5 亿美元、约 50 名开发者、高峰期日增逾百万登记等 Nilekani 口径数据）。technologyreview.com（访问于 2026-06）。

  6. 印度新闻信息局（PIB），DBT 累计节省约 3.48 万亿卢比（官方口径）；MIT Technology Review 转述政府称节省约 392 亿美元。pib.gov.in PRID 2123192；technologyreview.com（访问于 2026-06）。

  7. McKinsey 估算 Aadhaar 及数字基础设施可解锁相当于印度 GDP 3%–13% 的价值（估算，非实测）；另见 NCAER “Impact of Aadhaar on GDP” 研究。mckinsey.com；ncaer.org（访问于 2026-06）。

  8. Aadhaar 立项于 UPA（曼莫汉·辛格）政府，2014 年后由 BJP（莫迪）政府延续，见 India Stack 政治背景叙述，Cambridge Handbook Ch.27 及维基百科 India Stack 条目所引来源。cambridge.org（访问于 2026-06）。

  9. 《Aadhaar 法案》于 2016 年 3 月作为金钱法案（Money Bill）提交，相关程序争议，见 Bar & Bench 与 SFLC.in 分析。barandbench.com；sflc.in（访问于 2026-06）。