一　一间会议室里的“民主推荐”

设想一个地级市，市委决定调整某个县的党政正职。按照规定的流程，事情不会从投票开始，而是先在组织部里酝酿一份方案；但对绝大多数被叫进会议室的人来说，他们第一次被卷入这件事，是接到通知去参加一场“民主推荐”。

会议室里坐着的，是这个层级被规定有资格表态的人：党委委员、人大常委会与政府的负责人、政协领导，以及下属单位的主要负责同志。组织部的人念一段开场白，说明这次推荐的职位、范围和纪律，然后发下表格。2019年修订后的条例把推荐分成两种形式：谈话调研推荐和会议推荐1。值得注意的是顺序：2019年的版本特意把“个别谈话推荐”改成了“谈话调研推荐”，并且让谈话排在会议投票之前，同时取消了过去那种没选出结果就再投一轮的“二次会议推荐”2。

填表的人会很自然地以为，自己手里这张票决定了谁上。多数时候并非如此。条例写得清清楚楚：民主推荐的结果“作为选拔任用的重要参考，在一年内有效”1。请记住“参考”这两个字，它是这一章后面整条故事线的枢纽。在更早的版本里，这个位置上写的是另外两个字：“依据”。一字之差，是四十年间组织部门把选人裁量权一点点收回自己手里的全部秘密。

会议散了，票收上去，封存。真正的决定要等过一道又一道工序之后，在另一间屋子里，由一小群人以集体的名义做出。被推荐人多半要到公示那天，才知道结果。

二　六步程序：从动议到任职

把《党政领导干部选拔任用工作条例》（2019年版，经中央政治局2019年1月25日审议、3月3日起施行、3月17日由新华社公布）1拆开看，选拔任用是一条六步的链条：动议、民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、任职13。下面逐步走一遍。需要先说明：以下提到的具体条次，系据gov.cn公布的条例文本整理，确切条号以印行本为准。

第一步，动议。 这是普通人最容易忽略、却最要紧的一环。条例把这一章题为“分析研判和动议”。党委（党组）或者组织部门“根据工作需要”提出启动选拔；组织部门对领导班子做分析研判，提出职位、条件、范围、方式、程序和拟任人选的考虑，再向党委主要负责人汇报、修改，形成一份“工作方案”1。换一种说法，在任何人投票之前，组织部门已经把“大致选谁、按什么口径选”想了一遍。这个起手的裁量，是整套程序里第一处、也是最隐蔽的一处权力。它在2002年的条例里并不存在，是后来才被单独立出来的一步，这一点留到下一节再讲。

第二步，民主推荐。 已如前述，谈话调研在前，会议推荐在后，结果是“重要参考”，一年内有效12。

第三步，考察。 组织部门派出考察组，做个别谈话、民主测评、实地走访，最后写出书面考察材料。条例给考察定的实质标准是一句话：“全面考察其德、能、勤、绩、廉，严把政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关”1。德能勤绩廉这五个字，是几十年来干部评价的骨架，后面讲考核还会回到它。习近平时代往考察里加了一条硬要求：突出政治标准，要看政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律1。

第四步，酝酿。 在做出决定之前，或者在向上级报告之前，要把推荐和考察的情况，在党委、人大常委会、政府、政协的相关领导之间私下交换意见1。这一步在条文里只占很短的篇幅，在现实里却是分歧被抹平、共识被预先制造出来的地方。

第五步，讨论决定。 党委（党组）集体讨论、集体决定。条例设了门槛：到会人数必须超过三分之二；表决可以口头、举手或者无记名投票，赞成票超过半数才算通过1。无记名投票只是三种方式之一，并不被特别抬高。2019年的版本还往这一步里塞进了“八种不得提交会议讨论的情形”，并且明文禁止“由主要领导成员个人决定任免干部”和“突击提拔、调整干部”4。

第六步，任职。 到这里又分出两道闸：一是任前公示，对厅局级以下职务的提拔任职，要“在一定范围内”公示，公示期不少于五个工作日1；二是试用期，部分厅局级以下的非选举产生的领导职务，试用期为一年1。

链条之外，条例还压着几条横贯始终的总要求。第三条把政治标准放在首位，明言“必须把政治标准放在首位”1。第七条写下2013年提出的“好干部”五句话：信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁1。第八条规定资历门槛：提拔到县处级，一般要有五年以上工龄、两年以上基层工作经历，并在下一级的两个以上职位上任过职；学历一般要大专以上，厅局级以上要本科以上1。境外研究者要读懂这套程序，美国国会及行政当局中国委员会（CECC）对该条例的英文条目，是一个常被引用的入口5。

六步看上去严丝合缝，处处留痕。但只要把目光从“哪一步”挪到“谁在每一步上有发言权”，画面就变了：动议是组织部门起的，酝酿是少数领导私下做的，讨论决定是党委集体名义下的，而那张被以为最有分量的推荐票，法律地位只是“参考”。程序约束的是流程，不是结果。

三　四十年改了什么：一字之差里的权力回收

这套程序不是从天上掉下来的。它的谱系大致是：1995年的《暂行条例》打底，2002年出第一个完整版（中发〔2002〕7号，十三章七十一条）6，2014年1月大改一次，2019年再修订定型（十二章六十九条）1。要看清裁量权是怎么挪动的，得盯住几处具体的改字。

第一处，动议被立成了一步。 2002年的条例里没有独立的“动议”环节，选拔实际上是从推荐投票开始的6。2014年的修订把动议单列出来，作为选拔的起始阶段，明确了它的主体、时机、内容和程序7。2019年又把这一章改题为“分析研判和动议”，要求组织部门把工作“前移”，平时就去“研究班子、研究干部、研究队伍建设”4。一个原本不存在的、属于组织部门的起手环节，就这样被写进了法定流程。

第二处，也是分量最重的一处，民主推荐从“依据”降成了“参考”。 在2002年的框架里，推荐结果是“重要依据”，相当有决定性，实践中容易滑向“唯票”，即谁票高谁上。2014年的修订把它从第一步移到第二步（排在动议之后），并且把“重要依据”四个字改成了“重要参考”8。官方对这次改动给出的理由很直白：要“防止把推荐票等同于选举票、简单以推荐票取人”，并规定“群众公认度不高的不得列为考察对象”8。这不是技术性的措辞润色。把“依据”改成“参考”，等于把“谁来定”这件事，从一间会议室里的票箱，搬回了党委的会议桌。

第三处，票决制被悄悄淡化。 2002年前后那一轮改革，曾把“票决制”“全委会票决”“无记名投票”当作反对一把手专断的民主化手段来推。2014年之后，随着对“唯票”的批评升温，这股劲头掉了头：无记名投票仍是三种表决方式之一，但不再被特别强调，重心移到了“集体讨论加八种不得提交加禁止个人决定与突击提拔”上84。约束的对象，从“一把手太专”换成了“票数太说了算”。

第四处，政治标准被抬到首位。 2002年版讲的是“革命化、年轻化、知识化、专业化”加上“三个代表”，语言偏向资历与能力6。2019年版把第三条改成“政治标准放在首位”，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，要求“四个意识”，把政治忠诚、定力、担当、能力、自律列入考察14。这是2019年最显眼的变化。

把这几处改字连起来读，方向相当一致：推荐票的分量往下走，组织部门起手的裁量往上走，政治忠诚的审查往上走，针对“带病提拔”的核查往上走。它们的合力，是把选人的裁量权从那些容易被人钻空子的量化指标（票数、考分、GDP、年龄）那里收回来，重新锚定在党委加组织部门的判断上。这条故事线，比任何一条单独的规定都更能说明这套机器近年的走向。

四　考核：从GDP到“高质量发展”

选拔决定谁进来，考核决定进来之后被怎么打量。两者各有条例。与选任条例配套的，是《党政领导干部考核工作条例》（2019年，中办印发，4月7日起施行）9。

考核的底色仍是德能勤绩廉那五个维度1。考核条例把方式分为四种：平时考核、年度考核、专项考核、任期考核；对领导班子的考核内容则落在三块：政治思想建设、领导能力、工作实绩，而实绩要放进“五位一体”（经济、政治、文化、社会、生态文明）的总盘子里去衡量9。

这套设计里藏着一次明确的转向，关于“政绩观”。条例要求“突出高质量发展导向，构建推动高质量发展指标体系，改进推动高质量发展的政绩考核，因地制宜合理设置……实绩考核指标和权重”9。直白地讲，就是不再以单一GDP论英雄，转向一套按地方情况加权的高质量发展指标。这条政策的源头，可以追到2013年12月中组部那份《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，它点名要破除“唯GDP”10。

为什么要费这么大劲去改一个指标？因为只要某个量化指标被设成升迁的硬通货，它就会被人优化，乃至被人造出来。GDP如此，推荐票如此，考分和年龄也如此。考核条例的高质量发展转向，与选任条例对推荐票的降权，是同一种焦虑的两个出口：当局想把可被操纵的代理指标的权重压下去，把判断权重新交还给党委可以掌控的、并且越来越看重忠诚的裁量。这种焦虑有没有道理，下一节那场学术争论会给出材料。

五　业绩还是关系：三种学说

一个中国官员到底凭什么升上去？是凭看得见的经济政绩，还是凭政治派系与人脉关系？这是过去二十年里关于中国精英政治最热闹的一场争论。它没有定论，但有清晰的三种学说，值得并排摆出来看。

学说一：业绩，或曰晋升锦标赛。 最早把“政绩换升迁”做成经验证据的，是李宏彬与周黎安2005年发表在《公共经济学杂志》上的文章11。他们用1979至1995年省级正职领导的更替数据，做风险模型与probit估计，得到一个干净的结论：经济表现越好，被提拔的概率越高，被免职的概率越低；而且任内平均表现比某一年的表现更要紧。党用人事控制来诱导增长，地方增长奇迹背后是政治激励，这是“政绩有回报”的奠基性结果。这篇文章还顺手回答了一个方法论上的疑问：升降究竟看一时还是看长期？他们的估计显示，更替对任内平均表现的敏感度，高于对单一年份表现的敏感度，这意味着官员被鼓励的是一段任期内的持续增长，而非某一年的数字冲刺。周黎安2007年在《经济研究》上提出的“晋升锦标赛”模式，是这套理论的中文经典表述1213：上级政府在彼此竞争的辖区主官之间办一场晋升竞赛，指标（常常是GDP增速）由上面定，赢家上位。周黎安自己也把这套机制的副作用说得很透：它鼓励短期行为，催生地方债务，滋长地方保护主义，让那些难以测量的公共品被冷落；而由于民众无法影响官员的前程，官员对下几乎不负责任。这是中文世界里关于政绩驱动升迁影响极广的一套理论，也很早就把自己的病灶讲透了。要害在于，整套竞赛的指标由上级单方面设定，被考核者既无从讨价，更无从问责，这恰恰为后面那场关于“指标会不会被做假”的讨论埋了引线。

把这一极撑起来的，还有两本书的框架。蓝梦林（Pierre Landry）2008年的《分权式威权主义》论证，正是干部职务名称表制度让党可以奖励地方发展而不丧失政治控制，分权与威权可以并存14。柏思德（Kjeld Erik Brødsgaard）则提醒，让上面这一切运转的底层管道，是干部职务名称表与编制这套人事管理体系本身15。

学说二：关系，或曰派系。 对锦标赛假说最正面的挑战，来自史宗瀚（Victor Shih）、Christopher Adolph与刘明兴2012年发表在《美国政治学评论》上的文章16。他们建了一个中央委员会成员的传记数据库，配上一套新的贝叶斯排名估计模型，结果是：与最高领导人的派系联系、教育背景、以及省级财政汲取能力，能预测精英的政治排名；但“没有证据表明在改革后的任何一次党代会上，强劲的（GDP）增长表现换来了更高的党内排名”。在精英层面，把你往上送的是派系，不是增长。与之相邻的是王裕华的“圈内对手”（Rivals within）研究：官员对上忠于一个庇护人，对内却与派系里的同侪竞争；来自高层的庇护会大幅抬高升迁的胜算17。

学说三：互补，关系是业绩的前提。 第三种学说不在前两者之间和稀泥，而是给出了一个交互结构。贾瑞雪、Masayuki Kudamatsu与David Seim 2015年发表在《欧洲经济学会会刊》上的文章给出关键发现18：用1993至2009年前后的省级领导数据，把“关系”定义为通过籍贯、共事经历或派系而与政治局常委建立的联系，他们发现“绩优选拔只在有关系的领导中间起作用”，即GDP增长主要为那些同时与高层有联系的官员抬高升迁概率。关系与政绩不是替代品，而是互补品。问题因此从“政绩对关系”，变成了“以关系为条件的政绩”。

把这条思路推到更细的，是江俊彦（Junyan Jiang）2018年发表在《美国政治学杂志》上的研究19。他把四千多名市、省级官员的履历数字化，做了一个2000至2011年前后的城市面板，把“庇护关系”定义为某位市级主官是由在任省委书记提拔上来的，并利用人事调整带来的变化来识别因果。结论令人意外：有关系的市级主官带来更快的增长，据估计，一个有关系的代理人每年每市的政绩溢价约为2.75亿元人民币（约4200万美元）20。机制是，非正式关系“培养相互信任、提高长期合作的价值”，把委托人与代理人的利益对到了一起。庇护未必是腐蚀性的，它也可能是成事的：它解决了一个监督与承诺的难题，反而把政绩抬了上去。在江俊彦的图景里，省委书记敢把要紧的差事压给自己提拔的人，是因为彼此信得过；被压担子的人也愿意为长期的回报卖力气，于是关系成了让政绩做得更实的润滑剂，而非偷工减料的借口。这是对前两派的一次调和。

三种学说，三套数据，三个结论。下一节把它们收到一处。

六　收口：闸门与排序，外加一层失真

把三种学说叠在一起，那个非此即彼的老问题已经死了。学界目前大致落在一个两阶段的、交互式的图景上：关系充当一道闸门或者前置条件，而在通过闸门的那一池人里头，政绩仍然决定谁排在前面（贾瑞雪等、江俊彦）；派系在最顶端最有分量（史宗瀚等）；政绩激励则在省及省以下的操作层更咬得住（李宏彬周黎安、江俊彦）。

这就是本章核心命题的来处：业绩与关系不是二选一。关系是闸门，业绩在闸内排序。一个没有关系的能吏，多半连考察对象都进不了；一群都有关系的人放在一起，谁干得漂亮谁更可能先升。把这两句话合起来，前两节那些看似互相矛盾的实证结果就都各归其位了：史宗瀚等人在中央委员会那一层只看到派系，是因为到了顶端，能站在闸前的人本就个个有关系，政绩这个变量在样本里几乎没有变化，自然测不出它的作用；李宏彬、周黎安在省级看到政绩有回报，是因为那一层的样本里既有有关系的也有关系浅的，政绩的排序作用还显得出来。同一台机器，从不同高度看过去，得出的结论才会南辕北辙。两阶段的图景把这种视差也一并解释了。

还要加上第三层，关于政绩信号本身的可靠性。高静（Jie Gao）的研究指出，以目标责任制为核心的考核体系会诱发系统性的博弈：选择性执行、数据造假、上下合谋；而那些目标，往往是在“有边界的锦标赛式讨价还价”中定下来的2122。这正好解释了第四节那个焦虑的微观成因：量化指标一旦挂钩升迁，就会扭曲行为，所以当局才要把票数与GDP的决定权往回收。

于是闭合成一条逻辑。习时代那一连串监管转向（政治标准首位、推荐票降权、GDP让位于高质量发展），最适合被读成当局自己的一次重新加权：把权重从可被操纵的代理指标那里挪开，挪回党控制的、带着忠诚色彩的裁量上去。而按照关系学派的预测，这么做会让那道庇护的闸门收得更紧，而不是更松。机器越是想用忠诚来过滤掉量化作弊，关系在闸门处的分量就越重。

七　党自己承认的病灶

这套机器的毛病，最尖锐的诊断往往出自党内文件本身。把官方点名的几样并排列出来，比任何外部批评都更说明问题。耐人寻味的是，这些病灶几乎全部长在前面那套程序的接缝处：推荐环节生出唯票，考试环节生出唯分，考核环节生出唯GDP，资历环节生出唯年龄，而决定环节则生出买官卖官与圈子文化。每一道为了防弊而设的工序，本身又成了新弊端的温床。

四唯。 官方话语里有一个概括叫“四唯”，最常见的写法是唯票、唯分、唯GDP、唯年龄1023。唯票，是过度看重民主推荐的票数；唯分，是过度看重竞争性选拔的考试分数；唯GDP，是单凭增长率论英雄；唯年龄，是机械地按年龄“一刀切”，而不去看真本事。需要老实交代一句：这个清单并没有一份单独的、奠基性的定义性文件，它是2014年以来散见于《人民日报》理论版、中央纪委与组织部门评论里的多源说法，因此应当按党内权威评论（而非法规原文）来对待；有的文本还用“唯学历”替换“唯分”。即便如此，习时代的政策回应几乎与这四样一一对应：2014年给推荐票降权对唯票，对公开选拔考试的审慎对唯分，2019年的高质量发展指标对唯GDP，能上能下与破除年龄一刀切对唯年龄。

带病提拔与“凡提四必”。 “带病提拔”指的是把一个有未曾披露的违纪或廉洁问题的干部提拔起来。2016年8月中办印发的《关于防止干部“带病提拔”的意见》，把“凡提四必”制度化：档案凡提必审、个人有关事项报告凡提必核、纪检监察意见凡提必听、信访举报凡提必查；并且规定，如果反复发生带病提拔，要追究党委主要负责人的责任24。这套要求后来被并进2019年的选任条例，落成廉洁结论须由党委书记和纪委书记双签字的硬规定4。

跑官买官与圈子文化。 官方明文“坚决禁止”的，还有跑官要官、买官卖官、拉票贿选；以及圈子文化、拉帮结派、团团伙伙、山头主义，被描述为结成“政治利益同盟”、搞“利益输送”、污染政治生态2526。把这串词与上一节关系学派的发现对读，会发现一件耐人寻味的事：学者称之为“关系闸门”的东西，党内话语称之为“圈子文化”，二者指向的是同一片现实，只是一个在解释，一个在谴责。

八　能上能下：十五种“不适宜”

选官的难题，从来不只是谁上，还有谁该下。一个被证明平庸、却没犯到要查办地步的干部，怎么挪开？这是中国干部制度长期的软肋：能上不能下。

针对这一点的专门规定是《推进领导干部能上能下规定》，2015年先出试行版（中央政治局2015年6月26日会议），2022年修订（中央政治局常委会2022年8月19日审议，9月8日印发）27。它的口号是十六个字：能者上、优者奖、庸者下、劣者汰。2022年的文本增写六条、合并删除七条，并在第五条列举了十五种“不适宜担任现职”的情形，分布在九个维度上28。摘其要者：政治能力不过硬，理想信念动摇，担当和斗争精神不强，政绩观存在偏差（搞“形象工程”“政绩工程”），违背民主集中制原则（独断专行或软弱涣散、任人唯亲、拉帮结派），组织观念淡薄，事业心和责任感不强，领导能力不足，违规决策造成公共资金或国有资产损失，作风不严不实，品行不端，家庭成员在国外居住或经商按规定需调整，年度考核被定为不称职或连续两年基本称职，因健康原因一年以上无法正常履职，以及兜底的“其他不适宜担任现职的情形”。

把人挪下去的方式，第五节那条程序又走一遍，但调整手段是规定好的：平职调整、转任职级公务员、免职、降职，符合条件的还可以办理提前退休，其中提前退休是2022年新加的一项28。程序是核实认定、提出调整建议、组织决定、谈话、办理任免手续27。

通道是有了，问题是它咬不咬得动那些仅仅平庸的人。从实际运行看，“能下”多半是在出了事、被处分之后才被触发，而不是针对日常的不胜任；它究竟能不能真正作用于那些不出错也不出彩的中间地带，仍有争议。这道闸开着，但很少为单纯的平庸而开，多数时候它要等纪律先动手。

值得把这条规定放回前面那条故事线里读。从动议到考核，再到能上能下，这套机器的近年改造有一个共同的着力点：把判断权往党委手里收，同时给这种判断配上越来越细的、可援引的条文依据。十五种情形看似是给“下”立标准，实则也是在给裁量者发一份清单——既然每一条都能对号入座，那么真要让某人下去时，总找得到一条挂得上的理由；反过来，不想让某人下去时，这些情形大多带着“过硬”“动摇”“不强”“偏差”这类需要人来认定的弹性词，认定与否本身又回到了党委。能下究竟咬向谁，最终仍是一个裁量问题，而不是一个计算问题。

九　县城里的真相：《中县干部》

把视线从中央委员会的数据库，落到一个中原农业县的县城，前面所有的程序、学说和病灶才显出血肉。提供这幅地面图景的，是冯军旗的博士论文《中县干部》。

冯军旗是北京大学社会学的博士，2008至2010年在一个中部农业县挂职两年，先当副乡长，后任县长助理，论文里把这个县匿名为“中县”，市匿名为“北山市”。这部约二十五万字的论文，被广泛视为中文世界里关于那套六步程序如何在基层被架空的、为数不多的扎实田野记录之一（原型一般认为是河南省新野县）2930。需要说明，下面引用的部分数字来自论文的转述与摘编，应按田野证据加二手转引来对待。

他做了一件笨功夫：把全县1013名副科级以上干部的履历整理出来，去追他们“上来”的门道31。在一个大约每八百个居民里才出一个副科级以上干部的地方，他画出了21个“大”政治家族（出五名以上这类干部）和140个“小”家族（出二到四名：四人家族十五个、三人家族三十五个、两人家族九十个）2931。这些家族有几个共同特征：在同系统、同部门内部传递，带着世袭性；副处级以上领导的子女几乎都至少有一个副科级以上的职位；家族扎堆在核心、关键的部门；家族的大小，跟当家人的官阶成正比。

关系在这里是决定性的。除了血缘，还有干亲、同乡、同学、战友这几张网，在仕途里“扮演着重要乃至根本的作用”30。把这套县城里的发现，对回第五节那条学界正在收口的结论，会发现它们说的是同一件事，只是测量的尺度不同。精英数据库看到的是政治局常委层面的派系；冯军旗看到的是一个县里副处级干部的儿子如何顺理成章地拿到第一个副科级职位。前者叫派系，后者叫家族，机制都是关系先把人筛进门，再让政绩在门内分高下。县域这一级最能说明问题，因为这里的官员永远进不了任何一份中央委员会名单，他们升降的逻辑却赤裸得多。

冯军旗还试图复原那套“秘而不宣”的上贡体制：下级如何把礼与钱往上送，以及沿着升迁的阶梯一路存在的买官卖官31。他收集到改年龄、改学历这类造假的证据，也记下了为政绩而造的“形象工程”31。这几样恰好是第七节那串官方病灶的县城实物：跑官买官有了价码，圈子文化有了家谱，唯GDP有了刷在墙上的工程，而改年龄改学历，正是当推荐票、考分、年龄这些量化指标被设成升迁硬通货之后，必然被人伪造的那些数字。条例一面在文本里给推荐票和年龄降权，基层一面在花名册上把它们改写，两件事其实指向同一个事实：凡是能决定升迁的可量化的东西，都会被想升迁的人做手脚。

把《中县干部》和这一章开头那间会议室并置，是看懂中国干部选拔的关键一步。形式上的功绩制程序（动议到任职，一步不少，留痕可查）照常运转着；而它脚下，是一套由家族、上贡和履历造假构成的活经济。那些永远不会出现在中央委员会数据库里的县城官员，恰恰最清楚那道闸门是用什么砌成的，又是按什么顺序排队的。两套答案，在新野县这样的地方，同时为真。

升与降的故事到这里并没有结束。机器仍在改字、仍在收权、仍在为“能下”寻找咬合点；学者仍在为闸门与排序的权重各执一词；县城里的那本花名册，也还在一年年地续写，新的名字进来，旧的家族延续。下一章要问的，是这套评价语法最初从哪里来：它如何被从苏联移植过来，又如何在延安被装进了灵魂。

参考文献

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