前言：一座不该存在的国家

一

先把规模摆出来，因为规模本身就是论点。

淡马锡控股，新加坡两家国家投资机构中较为外露的一家，到 2025 年 3 月 31 日的净资产组合价值是 4340 亿新元1。它的另一半、负责打理外汇储备的政府投资公司 GIC，按主权财富基金研究所一类机构的估算，到 2026 年中管理着约 9300 亿美元规模的资产；但这个数字是外部推算，不是官方公布2。再加上新加坡金融管理局手里的官方外汇储备——2024 年 3 月这一项就有 4980 亿新元3——这座面积只有七百多平方公里、比纽约市还小、常住人口约六百万的城邦，掌握的国家资本，按一些公开数据的保守拼算可达万亿美元量级4。

与之相对的是另一个数字：新加坡的人均 GDP（按购买力平价）在 2024 年约为 13.3 万美元，长期居于世界前列5。一个没有资源、没有腹地的弹丸之地，做到了人均产出和国家储备双双名列前茅。这两个数字放在一起才有意思：高产出说明它能挣，高储备说明它没把挣到的都花掉。多数富国是前者强后者弱——挣得多，攒下的家底却薄；新加坡是两头都被拉满。

要看清这有多不寻常，可以换个参照。挪威的主权基金、海湾国家的主权基金，本钱都来自地下的油气，是把一次性的资源租金转成金融资产。新加坡没有这种“自然横财”，它的储备每一分都是从经常项目的盈余里一点点抠出来、再交给两家机构去钱生钱滚出来的。换句话说，别人是把地里冒出来的钱存起来，新加坡是把本该发到这一代人手里的钱存起来。这是一种制度选择，也是一种代价：每一代新加坡人，都在为一个他们未必见得到的“将来的危机”先垫付。

这件事的反常之处，因此不在于“小国有钱”——产油国小而富的例子很多。反常的是，新加坡没有石油、没有天然气、没有矿，连饮用水长期都要从邻国马来西亚买。1961 年和 1962 年签的两份供水协议，让新加坡可以从柔佛州的河流取水：1961 年那份让它每天最多取约 8600 万加仑，1962 年那份再加上每天最多 2.5 亿加仑、有效期一直到 2061 年；独立时的《分离协定》专门把这两份水约写了进去，等于把“喝水”这件事用国际条约钉住6。一个连最基本的水都要靠邻国与条约来保障的国家，对“被人卡脖子”的体会是具体而非抽象的——水可以断、粮可以断、航道可以封。它的财富因此不可能是从地里挖出来的，只能从一种近乎偏执的国家行为里积累出来：把每一代人挣到的盈余，尽量多地存起来、投出去、再用投资收益反哺下一代，而不是花掉。

规模本身就是论点，是因为这笔家底改变了这个小国与世界打交道的姿态。一个有万亿量级储备的城邦，不再是任人摆布的弹丸，而成了一个谁动它都得掂量后果的节点：它管着别人的钱、连着别人的航道、嵌在别人的供应链里。华盛顿和北京都想拉它、都不愿把它推向对方，很大程度上是因为它“有用”且“惹不起”——而这两点，往深里看都建立在它先把自己变厚、变重、变得不可替代之上。钱在这里不是目的，是一种把“小”变成“不好惹”的手段。

理解新加坡，要从理解这种偏执开始。而这种偏执的源头，是一个具体的日期。

二

1965 年 8 月 9 日，新加坡脱离马来西亚联邦，成为独立国家。这不是一次胜利的独立，而是一次被动的驱逐——它在加入联邦不到两年后被请了出去。当天，马来西亚总理东姑阿都拉曼在国会宣布新加坡离开联邦，约三小时后，新加坡总理李光耀在电视记者会上声音哽咽、双眼含泪，一度停下来平复情绪，称这是“一个痛苦的时刻”7。他说，成年以来他一直相信两地的合并与统一；他后来反复讲，这是他一生中最难受的时刻之一。

对一个普通国家来说，独立是叙事的高潮；对新加坡来说，独立是噩梦的开始。它没有腹地，意味着没有粮食、没有水、没有战略纵深；它的人口由华人、马来人、印度人混居，1964 年的种族骚乱记忆还很新，那场冲突造成数十人死亡、上百人受伤，让“种族火药桶”成了执政者挥之不去的念头；它周围是比它大几十倍、上百倍的邻国。在 1965 年多数观察者眼里，这个城邦撑不了几年。

把当时的处境拆开看，几乎每一项都是减号。经济上，它是英国殖民体系里的转口港，靠的是替马来亚腹地做中转贸易，被踢出联邦等于一夜之间失去了腹地市场，连工业化的内需基础都没有。安全上，它当时连一支像样的军队都没有，防务还得仰仗英军，而英国已经在打包撤走。族群上，它是一个华人占多数、却嵌在马来人占多数的区域里的小点，稍有不慎就会被周边的族群政治牵动。这不是“百废待兴”的乐观局面，而是一个连存续都没有把握的局面。建国者要解决的第一个问题，不是怎么发展，而是怎么不被吞掉、不被拖垮、不被自己内部的裂缝撕开。

李光耀在记者会上还说了另一句话，常被后人忽略：他和同僚是“理智、清醒的人，即使在痛苦的时刻”，会“在政治棋盘上动任何一步之前权衡所有可能的后果”7。这句话其实预告了后面六十年的全部风格——把恐惧换算成计算。眼泪只持续了一场记者会，计算持续到今天。

这种“随时可能消失”的恐惧，没有随着新加坡变富而消失，它被制度化了。李光耀本人用“小鱼”和“有毒的虾”来形容这个城邦：小到大鱼想一口吞下，却要让吞下它的人付出中毒的代价；后来国力增强，这套防御姿态才从“被动的毒虾”升级为前沿防御8。“毒虾”这个比喻值得多看一眼，因为它精确地概括了一个小国能给自己设定的、最现实的安全目标：不是“打得赢”，而是“让赢我的人也付不起代价”。这种把“提高对方的成本”当作威慑核心的思路，后面会在外交、在储备保密上反复出现——它本质上是同一招。

这种“我活不下去也要让你难受”的逻辑，最直接的产物是国防。1967 年，英国宣布将于 1971 年从远东撤军，新加坡随即立法实行国民服役，用征兵从零拼出一支军队9。从此，国民服役成了新加坡防务的基石，也成了一代代男性公民的共同经历，把“国家随时要靠你来守”这件事写进了每个家庭。整个七八十年代，它的国防开支长期占到 GDP 的百分之五到六，这个比例在和平时期的发达经济体里相当少见10；后来形成的“全面防卫”理念，更是把军事、民防、经济、社会、心理一并算进国家安全，意思很明白——守住这个国家不只是军队的事，是所有人的事10。一个把这么大比例的资源、这么长跨度的公民人生投进“以防万一”的国家，它对自身脆弱的估计，并没有因为变富而下调。富起来的新加坡，花在国防上的钱按金额算只增不减，只是占 GDP 的比例随着经济体量变大而显得平缓；恐惧没有打折，只是换了表达方式。

这本书后面要讲的几乎每一件事——为什么要存那么多钱、为什么要把储备用宪法锁起来、为什么党要那样选接班人、为什么外交上既不当美国盟友也不投靠中国——都可以追溯到这一种恐惧。把恐惧当作设计的出发点，是新加坡方法的第一个特征。

三

第二个特征，是把通常分开处理的三件事，焊成同一套逻辑。

任何国家都要做三件事：管理财富、组织权力、应对外部世界。在大多数国家，这是三个不同的部门、三套不同的逻辑——财政部管钱，政党搞政治，外交部办外交，彼此之间常常打架。新加坡的特别之处在于，它把这三件事拧成一根绳，三者服务于同一个目标：让这个小国尽量不依赖任何人，从而活下去。

财富这一端，是淡马锡和 GIC。淡马锡 1974 年 6 月成立，最初接手的是政府交下来的约 3.54 亿新元、35 家公司的一篮子资产——里面有飞禽公园、一家酒店、一个制鞋厂、一家洗涤剂厂、由海军船坞改成的修船业务、一家刚起步的航空公司，还有一座钢铁厂11。这份清单本身就是一段历史：它是殖民转口港被踢出腹地后，政府为了“先把人养活、把工业撑起来”而亲自下场办的那些企业。把它们从财政部剥出来、装进一家公司去商业化经营，既是为了让政府专心做政策与监管，也是为了让这些资产按市场规则成长，而不是按部委的预算逻辑被消耗。从这堆杂乱的家底起步，半个世纪后变成 4340 亿新元的组合1。GIC 则在 1981 年成立，分工不同：它不直接控股企业，而是把国家的外汇储备拿到全球市场上做长线配置，目标是用至少二十年的尺度跑赢全球通胀12。一个主动持股、在意控制权，一个被动配置、在意分散；两者是同一笔国家财富的两种风险态度，下一章会专门拆。

这里要点出的不是投资业绩，而是这两家机构的政治功能。它们不只是“国家在投资”，而是把储备变成一种政治资源——有了足够厚的储备，再加上后面要讲的、允许政府每年动用一部分投资收益的制度安排，政府就能在不向选民加税的情况下，长期维持开支。一个不必靠加税来过日子的政府，对选民的依赖度天然就低一截，这正是这套财富机器的政治红利所在。储备在这里不是会计科目，是一种自由——不必看任何人脸色花钱的自由。

权力这一端，是人民行动党。它不是一个靠每次赢得选举才上台的政党，而是一台制造领导人、自我更新的机器。2025 年大选里，它拿下 65.57% 的选票、97 个议席中的 87 个13，延续了自 1959 年以来从未间断的执政。这种持续六十多年的支配地位，本身就需要一套精密的精英再生产机制来支撑。它的核心是一个保密的“干部”名册：普通党员人数众多，但只有被遴选出来的少数“干部”才有权选出党的中央执行委员会，而谁能成为干部，又要由中央执行委员会批准——选委员的人由委员挑选，形成一个对外封闭的内部闭环，常被比作“枢机选教皇、教皇选枢机”14。

这套设计的来历，是这个党早年的列宁式组织底色：用一个纪律严明、外人难以渗透的核心，掌住整艘船的方向，避免被派系或民粹拽偏。它的好处是稳定——党不会因为一次选举失利或一场内斗就改弦更张；它的代价是封闭——能进入这个核心的人，越来越像同一个模子里出来的。后面讲精英再生产时会回到这一点：当选拔的入口、培养的路径、晋升的台阶都高度趋同，“选贤”和“自我复制”之间的界线会变得很难分。但在前言这里，只需记住一件事：新加坡的权力，不是每隔几年在选票里重新分配一次，而是在一台几乎不停机的机器里被持续地生产和交接。

外部这一端，是对冲。新加坡既让美国的军舰停靠樟宜，又给中国当治理样板，对两个大国都保持“有用”，对两个大国都保持“模糊”。樟宜海军基地专门建了能停靠美国航母的码头，2022 年福特级核动力航母里根号就曾停靠15；与此同时，数以千计的中国官员被送到新加坡观摩培训16。同一座城市，同时在给两个相互戒备的大国提供它们各自想要的东西。新加坡从不把对美国的军事接入称为“结盟”，它用的词是“提供设施而非基地”——东西归你用，主权归我留，一字之差，藏着一个小国能给自己保留的全部回旋余地。对中国也一样：它输出的是治理经验和园区模式，不是政治站队。两边都得到了好处，两边都没拿到承诺，这正是对冲的本钱。

这三端不是平行的，它们共享同一个引擎。攒下的储备让它有底气对大国说“不必都听你的”，制度化的精英让这套对外姿态能稳定地执行几十年而不走样，对外的安全空间又反过来保护了攒钱和选人的环境。本书的结构，就是沿着这三条线展开，最后让它们在一个人身上汇合。

四

那个人是李光耀。

把一个国家的方法归结到一个人身上，通常是偷懒。但新加坡是少数几个这种归结大致成立的例子。李光耀从 1959 年自治起担任总理，直到 1990 年才交棒，之后又以内阁资政、国务资政的身份在权力核心待了二十多年，2015 年去世17。他不只是执政时间长，他亲手设计了上面说的几乎每一套制度，并把自己的世界观——硬碰硬的实用主义、对生存的本能、对“群体利益高于个人利益”那种“亚洲价值观”的信奉——写进了这些制度的底层18。

外界对李光耀的评价，分歧很大，但有一条共同的线索：他冷峻的实用主义和求生的本能。一种概括是“威权式的实用主义”——他被认为把新加坡从第三世界带进了第一世界，方法却包含对异见和媒体的强力压制：诽谤诉讼、内部安全法下的拘押、对反对者的政治围剿，都是他治理工具箱里的常备件19。这两面在他身上不是矛盾，而是同一套逻辑的正反面——如果你真心相信这个国家随时可能垮，那么任何被你判断为“会让它更脆弱”的东西，无论是政治异见还是族群动员，都会被当成必须压住的风险，而不是必须容纳的权利。他的“硬”，根子上仍是那种恐惧。

他的回忆录干脆就叫《从第三世界到第一世界》，书里反复想提醒年轻一代的，正是“一个没有自然资源的小国，在一群追求民族主义政策的新独立邻国中间求生有多难”20。这句话也透露了他的一个长期焦虑：他怕后来的人忘了起点。一个在富裕中长大的世代，会把安全、繁荣、秩序当成理所当然，而在他看来，这些恰恰是最不该被当成理所当然的东西。本书最后一章会回到这个焦虑——当建国神话退潮，当亲历过 1965 年的人都走了，他设计的这套以恐惧为底色的制度，还能不能让没有那份恐惧的一代人继续买账。

但他留下的不只是一台运转良好的国家机器，还有一些这台机器自己也消化不了的东西——比如一场把他三个子女撕裂、围绕欧思礼路 38 号祖宅去留的家族战争，那是本书后半部分要讲的故事21。那栋老宅是人民行动党最早开会的地方，李光耀生前留下遗愿要把它拆掉，子女却为“拆还是留、谁说了算”反目，政府后来又把它定为国家纪念物。一个用制度把国家管得井井有条的人，连自己身后一栋房子的去留都没能用制度安排妥当——这件事本身就说明，有些东西是设计不进去的。李光耀的遗产因此是双面的：一面是制度，另一面是制度无法处理的人性。这本书会同时讲这两面，因为只讲前者会把新加坡讲成神话，只讲后者又会把它讲成八卦，而它真正有意思的地方，恰恰在两者交界处。

五

需要先说清楚这本书不打算做什么。

它不是一部新加坡经济发展史。从渔村到金融中心的那条曲线已经被无数人画过，本书不重画。它也不是一份治理夸赞或治理批判——新加坡常被两类人各取所需：威权的辩护者拿它证明“开明专制”能成功，自由派则拿它当反面教材。这两种用法都把新加坡变成了论据，而不是研究对象。

本书想做的，是把新加坡当成一个具体的、可拆解的机器来看：它的零件是什么，怎么咬合，靠什么驱动，又卡在哪里。判断不靠形容词下，而靠把零件摆出来——谁出钱、谁掌权、谁承担风险、谁握有别人不知道的信息——让结构自己说话。这意味着本书会克制两种诱惑：一种是把新加坡的成功讲成某种道德故事，仿佛只要够纪律、够清廉就能复制；另一种是把它的代价讲成某种道德控诉，仿佛只要批评它不够民主就算看穿了它。这两种讲法都太轻巧。一个真正想理解它的人，得先承认它确实解决了一些极难的问题，再去看它是用什么代价、用什么不公开的安排解决的，以及那些代价和安排现在还撑不撑得住。

举一个本书会反复回到的例子：新加坡国家储备的总额，是不公开的22。MAS 管的外汇储备、淡马锡的组合规模都会公布，但 GIC 管的资产规模从不披露——官方只说“远超一千亿美元”——因为一旦把这一块也公布，和已知的另外两块相加，就等于把全国储备的总量摊在桌上23。普通人，包括新加坡公民，并不确切知道自己的国家到底有多少钱。

这件事很容易被讲成“不透明”的指控，反对党议员也确实年复一年地在国会要求披露储备总额。但政府给出的理由，更接近一种主动的设计：储备是小国在危机时刻的关键防线——它可能要用来抵御一场规模空前的资本外流，或者应对由国家或非国家行为体制造的、威胁到经济与民生乃至国家存续的紧急状况；就像军队不会公开自己全部的武器清单和作战能力，公开财政上的全部底牌“不是明智的防御策略”23。一个连储备规模都不让外界知道的国家，外部势力更难精确算计它，内部要求“把钱分了”的政治压力也更难聚焦到一个具体数字上——你没法对一个不知道有多大的数字喊“分给我”。护城河的一部分，恰恰是看不见护城河有多宽。把脆弱、把信息差、把不确定性反过来当成筹码，是新加坡方法里最不容易被复制、也最容易被误解的部分。

这个类比本身就该停下来看一眼：把财政储备说成军事机密。一个国家如果真把“有多少钱”当成“有多少导弹”一样来保密，说明它对自己处境的理解，始终停在 1965 年那场记者会的情绪里——随时可能有人来动它。储备的保密，不是会计问题，是国防问题。

把这条思路再推一步，新加坡方法里最反直觉的地方就显出来了：它常常不是在消除脆弱，而是在管理脆弱、利用脆弱。它没法变大，于是把“小”经营成“惹不起”；它没法不依赖大国，于是把对每个大国的“有用”经营成一种谁也不敢轻易切断的牵连；它没法让公民永远紧张，于是把紧张写进制度、写进服役、写进储备，让结构替记忆站岗。这是一种把守势打到极致的生存术——它的全部精巧，都是为了一件很朴素的事：活下去，并且尽量不欠任何人的人情。本书接下来的每一章，拆的都是这台守势机器的某一个零件。

六

把这几条线索拢一拢，新加坡方法可以拆成一个相当清楚的链条。

起点是一种判断：这个国家随时可能消失。由此推出第一步——必须自己攒下足够厚的家底，厚到任何一场危机都砸不穿，这就是储备。第二步——储备不能被一时的政治冲动花掉，所以要用制度把它锁起来，让花钱这件事变得很难，这就是后面要讲的“第二把钥匙”和宪制安排。第三步——能守住这套纪律、能做长线计算的人，必须被持续地挑选、培养、更新，于是有了那台制造领导人的机器。第四步——光有钱有人还不够，小国的安全终究取决于大国愿不愿意让它存在，所以要让自己对每一个大国都“有用”，又对每一个大国都“留一手”，这就是对冲。

这四步环环相扣，但它们不是四个独立的政策，而是同一个恐惧的四个侧面。攒钱是怕没钱时被人捏住；锁钱是怕自己人把钱花光；选人是怕守不住纪律的人上台；对冲是怕被大国当成筹码牺牲掉。每一步都在回答同一个问题：怎样才能不把自己的命运交到别人手里。这条链条还有一个常被忽略的性质——它是自我强化的。储备越厚，政府越不必看选民的脸色，就越能坚持那些短期不讨好、长期有利的政策；政策能坚持，国家就更稳；越稳，就越能继续攒。反过来，链条上任何一环松动，都会顺着传导到其他环：选人出了问题，纪律就守不住；纪律守不住，钱就锁不牢；钱锁不牢，对外的底气也跟着泄。正因为如此，本书后面会把这四环分开细看，但读者最好始终记得它们是一台机器，而不是四件摆设。

这也是为什么新加坡的很多做法在别处学不像。别的国家可以照抄它的主权基金架构、照抄它的公务员高薪、照抄它的产业政策，却很难照抄那个出发点——一种把“明天可能就没了”当成日常前提的集体心理。制度可以移植，恐惧不能移植。中国官员一批批来取经，学到的多半是看得见的那部分：怎么招商、怎么管园区、怎么训练公务员；学不走的是看不见的那部分——一个大国本来就有腹地、有纵深、有犯错的余地，它不需要、也很难真正进入新加坡那种“输不起任何一局”的心态。本书后面讲苏州工业园、讲新加坡对中国的“软件输出”，会反复碰到这条边界：能搬走的是软件，搬不走的是为什么要装这套软件。

把这四步连起来看，全书的暗线也就清楚了：储备如何变成主权（第二到四章），精英如何变成合法性（第五到七章），有用如何换来安全（第八到十章），这三条线最后都通向同一个人——李光耀，再在最后一章被同时拷问：当下一代变小、神话变淡、世界变得不容中立，这套以恐惧为底色、为生存而生的精密逻辑，会不会反过来成为它自己的负担。

七

最后，是这本书为什么在 2026 年写、而不是更早。

因为让新加坡成功的那套方法，正第一次同时遭遇三件它没被设计来应对的事。

第一件是人口。2025 年，新加坡居民的总和生育率跌到 0.87，是有记录以来的最低点；同年 65 岁及以上的公民占比升到 20.7%，十年前这个数字还是 13.1%——也就是说，老龄化在十年里几乎翻了一倍24。当年约 27500 名居民新生儿，也是历史最少25。一个把“积累、留给下一代”当作立国逻辑的国家，正在面对一个越来越小的下一代。储备本来是攒给将来的人花的，可如果将来的人越来越少、越来越老，这套“为后代垫付”的逻辑就开始空转：你为之牺牲当下的那个未来，正在缩水。

它的应对，是把移民闸门再开大一些——计划每年引入两万五到三万名新公民、约四万名永久居民，否则按推算，公民人口将在 2040 年代初开始萎缩26。这是一步无奈的棋：用外来人口去补本地生育的缺口，能稳住人头和劳动力，却动摇了一个更底层的问题——“我们是谁、为谁攒这笔钱”。当公民越来越多是后来加入的，“我们差点活不下去、所以要忍”这套建国叙事，对他们的约束力本就更弱。人口这件事，于是不只是经济账，也是认同账。

第二件是神话。建国一代正在凋零，李光耀已经去世十年。2024 年 5 月接任总理的黄循财，生于 1972 年，是第一位完全在独立后的新加坡长大、与建国没有任何个人关联的总理27。这是一个分水岭：在他之前，总理或多或少都还连着那段“亲历生死”的历史——李光耀是缔造者，吴作栋、李显龙是在他身边长大的下一棒；到黄循财这里，“新加坡差点没了”已经是课本里的事，不是记忆里的事。当“我们差点活不下去、是这套方法救了我们”的集体记忆淡去，这套方法还能不能继续要求公民忍受它的代价——忍受高储蓄、忍受看不见的储备、忍受一党长期支配？一套靠危机感维系的纪律，在危机感最稀薄的一代人手里，怎么续命，这是 4G 领导层接过来的真问题。神话退潮，账单就要被重新审视。

第三件是世界。对冲的前提，是大国之间还留有让小国左右逢源的空间。但在一个美国和中国越来越要求各国选边的时代，“两边都有用、两边都模糊”这套精算正变得越来越难做。当两强都开始把经济往来当成安全工具——这边查供应链、那边搞实体清单，“模糊”就从一种聪明的姿态，变成了一种谁都不满意的处境。淡马锡对中国的投资敞口，已从 2024 年的约 19% 降到 2025 年的约 18%，是十年来的低点，美洲首次超过中国成为更大的配置方向28。这个看似细微的数字背后，是一台精密机器在被迫重新计算它的赌注——它当然不会公开承认自己在“选边”，但资金的脚，已经在往一个方向挪。

这三件事各自都难，叠在一起更难，因为它们攻击的恰恰是这套方法的三块基石：储备逻辑赖以成立的“下一代”、合法性赖以维系的“集体记忆”、安全赖以换取的“中立空间”。三块基石同时松动，是新加坡建国以来没遇到过的局面。

这本书讲的就是这台机器：它怎么造出来的，怎么运转的，以及它现在卡在哪里。它不预设新加坡会成功，也不预设它会失败——它只想把这台机器拆开，看清楚每个零件的来历和应力点，让人能自己判断它撑不撑得住下一个六十年。下一章先从那两条装着国家财富的河开始——淡马锡和 GIC，看这个怕得要命的小国，是怎么把恐惧一点点存成了主权。

参考文献

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3. Ministry of Finance (ask.gov.sg), “Why does the Government not disclose the overall size of our reserves?” — 截至 2024-03-31，MAS 管理官方外汇储备 S$498B、淡马锡净组合 S$389B；GIC 规模不披露。https://ask.gov.sg/mof/questions/clgotv5yv00h6i908aoa1b5nn

4. “Reserves of the Government of Singapore”, Wikipedia — 基于公开数据对总储备的拼算估计与构成说明。https://en.wikipedia.org/wiki/Reserves_of_the_Government_of_Singapore

5. World Bank, “GDP per capita, PPP (current international $) — Singapore” — 2024 约 US$132,570，长期居世界前列。https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.PP.CD?locations=SG

6. Ministry of Foreign Affairs Singapore, “Water Agreements” — 1961/1962 柔佛—新加坡供水协议，1962 年协议有效至 2061；1965 年《分离协定》予以保障。https://www.mfa.gov.sg/about-mfa/key-issues/water-agreements/

7. Mothership.sg (2025-08), “S’pore out of M’sia: PM Lee breaks down while speaking about separation” — 1965-08-09 记者会上李光耀落泪、称“痛苦的时刻”，并称将在政治棋盘上动任何一步前权衡后果。https://mothership.sg/2025/08/singapore-malaysia-separation-independence-lee-kuan-yew-cry/

8. RSIS, “Pandemic and Vulnerability: Lessons from Lee Kuan Yew” — 李光耀对小国脆弱性的认识、“有毒的虾”防御姿态。https://rsis.edu.sg/rsis-publication/rsis/global-health-security-covid-19-and-its-impacts-pandemic-and-vulnerability-lessons-from-lee-kuan-yew/

9. “Singapore Armed Forces”, Wikipedia — 1967 年《征兵法》实行国民服役，背景为英国 1971 年撤军。https://en.wikipedia.org/wiki/Singapore_Armed_Forces

10. Tan & Singh, “Singapore’s ‘Total Defence’ Strategy” (Defence and Peace Economics) — 1970–80 年代国防开支约占 GDP 5–6%，“毒虾”到前沿防御的转变。https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/10242694.2023.2187924

11. Temasek, “History of Temasek” — 1974 年成立，初始组合 S$354M、约 35 家公司（含飞禽公园、酒店、制鞋厂、洗涤剂厂、修船业务、初创航空、钢铁厂等）。https://www.temasek.com.sg/en/about-us/history-of-temasek

12. GIC, official site — 1981 年设立，长期目标为跑赢全球通胀（20 年实际回报口径）。https://www.gic.com.sg/

13. Elections Department Singapore (ELD), “2025 Parliamentary General Election Results” — PAP 得票 65.57%、赢得 97 席中的 87 席。https://www.eld.gov.sg/finalresults2025.html

14. “Central Executive Committee (People’s Action Party)”, Wikipedia — 干部名册保密、干部与 CEC 互相背书的闭环（“枢机选教皇、教皇选枢机”）。https://en.wikipedia.org/wiki/Central_Executive_Committee_(People’s_Action_Party)

15. “Changi Naval Base”, Wikipedia — 码头可容纳美国航母；2022 年里根号停靠樟宜。https://en.wikipedia.org/wiki/Changi_Naval_Base

16. Zha Daojiong, China-US Focus, “Lee Kuan Yew: A Towering Inspiration for China” — 数以千计中国官员赴新观摩培训。https://www.chinausfocus.com/society-culture/lee-kuan-yew-a-towering-inspiration-for-china

17. “People’s Action Party”, Wikipedia — 李光耀 1959–1990 任总理；2015 年逝世。https://en.wikipedia.org/wiki/People%27s_Action_Party

18. “Political positions of Lee Kuan Yew”, Wikipedia — “亚洲价值观”、群体利益高于个人利益、生存焦虑、以“小鱼”自喻。https://en.wikipedia.org/wiki/Political_positions_of_Lee_Kuan_Yew

19. Carlton Tan, “Lee Kuan Yew leaves a legacy of authoritarian pragmatism” (Guardian / LKYSPP) — 评价线索集中于硬实用主义与生存本能，兼及对异见/媒体的压制。https://lkyspp.nus.edu.sg/docs/default-source/ips/guardian_lee-kuan-yew-leaves-a-legacy-of-authoritarian-pragmatism_230315.pdf

20. Lee Kuan Yew, From Third World to First: The Singapore Story 1965–2000 — 反复强调小国无资源求生之难。https://www.goodreads.com/en/book/show/144409.From_Third_World_to_First

21. Mothership.sg (2025-11), “15 years of conflict: The Oxley Rd saga, summarised from start to now” — 围绕欧思礼路 38 号祖宅的家族争端综述。https://mothership.sg/2025/11/oxley-rd-saga-summarised/

22. Ministry of Finance, “What are Singapore’s reserves?” — 储备总额不完全公开。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/what-are-singapores-reserves/

23. Ministry of Finance (ask.gov.sg), “Why does the Government not disclose the overall size of our reserves?” — 储备为危机防线，类比军队不公开全部武器；GIC 仅披露“远超 US$100B”。https://ask.gov.sg/mof/questions/clgotv5yv00h6i908aoa1b5nn

24. Population in Brief 2025 (population.gov.sg) — 2025 居民 TFR 0.87；65+ 占 20.7%（十年前 13.1%）。https://www.population.gov.sg/files/media-centre/publications/Population_in_Brief_2025.pdf

25. Bloomberg (2026-02-26), “Singapore’s Fertility Rate Falls to Fresh Low as Population Ages” — 2025 约 27,500 名居民新生儿，史上最低。https://www.bloomberg.com/news/articles/2026-02-26/singapore-s-fertility-rate-falls-to-fresh-low-as-population-ages

26. The Diplomat (2026-03), “Singapore to Ramp Up Immigration as Birth Rate Hits New Low” — 计划每年引入 25k–30k 新公民；不作为则 2040 年代初公民人口萎缩。https://thediplomat.com/2026/03/singapore-to-ramp-up-immigration-as-birth-rate-hits-new-low/

27. “Lawrence Wong”, Wikipedia — 1972 年生，2024-05-15 就任第四任总理，为首位独立后出生、无建国一代关联的总理。https://en.wikipedia.org/wiki/Lawrence_Wong

28. Yahoo Finance, “Singapore’s Temasek China bets trail Americas for first time in a decade” — 中国敞口 19%(2024)→18%(2025)，十年新低，美洲首次反超。https://sg.finance.yahoo.com/news/singapores-temasek-china-bets-trail-americas-for-first-time-in-a-decade-031027015.html

把储备变成主权：淡马锡与 GIC 的两条河

一

1974 年 6 月 25 日，淡马锡控股在新加坡注册成立1。它接手的，是此前由新加坡政府直接持有的一批资产，初始组合价值 3.54 亿新元，包含大约 35 家公司2。

这批资产的清单，今天读来像一份杂货铺存货：一座鸟园、一家酒店、一个制鞋厂、一家洗涤剂生产商、几座由海军船坞改造的船舶修理厂、一家初创航空公司，还有一座炼钢厂3。这就是新加坡国家资本主义的起点——不是一张宏大蓝图，而是一个刚独立九年的小国手里攥着的、性质各异的国有资产，需要有人来打理。

成立淡马锡的逻辑听上去简单，却是后面一切的地基：政府不应该亲自经营企业。把这些资产装进一家按公司法注册、以商业方式运营的控股公司，政府就从“老板”退到了“股东”。财政部成为唯一股东，但日常经营交给职业管理层。把“国家拥有”和“政府经营”分开，这一步看似是会计安排，实际上是一种政治克制——它在制度上给“政府想伸手干预企业”设了一道门槛。

这道门槛后来被反复确认。按淡马锡自己的表述，新加坡政府不参与淡马锡的投资、撤资及其他商业决策，政府也不为淡马锡的债务提供担保4。淡马锡既不是政府机构，也不是法定机构，它像任何一家商业公司那样，在它运营的国家缴税、向唯一的股东派发股息、拥有自己的董事会和职业管理团队4。

为什么一个刚独立、百废待兴的小国，会在 1974 年就费这番心思把国有资产从政府手里“剥离”出来？背景是务实的。新加坡 1965 年被迫独立时既无腹地也无资源，政府不得不亲自下场办企业、建工业，手里于是攒下一批五花八门的国有股份。但政府直接经营有两个隐患：一是行政官僚未必懂商业，二是政企不分容易把亏损、补贴和政治考量搅在一起，最后谁也说不清这些资产到底是赚是赔。把它们装进一家按商业规则运作、要交税、要对股东负责、账目要经审计的控股公司，等于给国有资本装上了一套商业纪律——它必须像私营企业那样争取回报，否则就会暴露在财务报表上。这套“政府持有、商业经营”的安排，后来被外界称作“新加坡公司”（Singapore Inc.）模式的核心。

到 2025 年 3 月 31 日，淡马锡的净资产组合价值升到 4340 亿新元，比上一年增加 450 亿新元，创下历史新高5。从 3.54 亿到 4340 亿，半个世纪涨了一千多倍。若按市值口径（把未上市资产也按市场价计），同一时点的组合价值约为 4690 亿新元5。数字本身已经够大，但比数字更值得看的，是它和另一条河的分工。

二

另一条河晚七年开挖，而且是被一个具体的财政困惑逼出来的。

1981 年 5 月 22 日，政府投资公司——也就是 GIC——按公司法注册成立6。它的缘起，是时任副总理、金管局主席吴庆瑞观察到一件事：新加坡的外汇储备在快速增长，而且这个趋势还会持续；如果继续把这么大一笔钱放在流动性高、收益却低的资产里（比如短期外币存款），等于让国家财富在通胀里慢慢缩水6。于是政府改变投资政策，把外汇储备的大头转去投资期限更长、收益更高的资产6。GIC 第一届董事会主席由时任总理李光耀亲自出任，吴庆瑞任副主席，董事还包括林金山、韩瑞生、吴作栋、陈庆炎、达纳巴兰等一批建国期的核心人物6——这个班底本身就说明，外汇储备的国际配置在当时被当成国家级战略，而不只是一项理财业务。

GIC 的使命被写得很克制：“保存并增强政府储备的国际购买力”，目标是在长周期里取得高于全球通胀的良好实际回报7。

GIC 和淡马锡最根本的区别，藏在一个容易被忽略的法律事实里：淡马锡是一家投资公司，自己持有它所投资的资产，是名副其实的股东；GIC 不是，它是一个基金管理人，不拥有它所投的资产，而是代表政府管理新加坡的官方外汇储备8。

这个区别决定了两者的性格。淡马锡用自己的资产负债表投资，资金主要来自过去的投资收益、它持股企业派发的股息以及它自己发债融资——以截至 2025 年 3 月的财年为例，淡马锡当年的经常性收入主体，是约 420 亿新元的撤资回笼（含基金分配）和约 100 亿新元的股息收入9。它不靠纳税人拨款过日子，因此有更大的自由去追逐高风险、高回报的机会10。GIC 则投的是新加坡几十年贸易顺差、财政审慎积累下来的外汇储备，它扮演的是“核心锚”的角色——在市场最动荡的时候，守住新加坡的金融实力10。

这种性格差异，还能从两家机构的“自我描述”里读出来。淡马锡公开把自己定位成一家拥有全球投资组合的投资公司，会主动持股、主动调仓、主动重组，甚至会公开它的高确信投资主题；它在全球设有办公室，像一家国际投资机构那样运作。GIC 则把自己写成储备的“管理人”——它在纽约、旧金山、伦敦、孟买、北京、上海、东京、首尔和圣保罗等金融中心设有海外办公室，目的不是去当某家企业的大股东，而是把新加坡的外汇储备分散铺进一个跨资产、跨地域、含大量非流动资产的全球组合，这与中央银行管理储备的传统方式很不一样6。一个像“实业资本家”，一个像“全球资产配置经理”——同一笔国家财富，被故意养成了两种不同的脾气。

三

很多人把“新加坡主权基金”想成一个池子，其实是三个。

按财政部的公开说明，新加坡的储备由三家机构分别管理：GIC 管理政府大部分金融资产；金管局（MAS）持有政府的存款、负责货币与汇率层面的流动性；淡马锡则在自己的资产负债表上持有它所拥有的资产11。政府设定三家机构各自的投资授权与目标，并根据整个组合的风险状况，决定把资本如何在三者之间分配11。这里有一个常被忽略的细节：政府要求 GIC 把所有委托资产当成“单一资金池”来管，不区分来源、不分别记账，只以长期实际回报为目标11。

一条河进取、一条河守成、还有一条河管流动性。淡马锡承担的风险显著高于 GIC 和金管局，长期回报也更高；金管局回报更稳但更低；GIC 居中12。这不是三家机构各自为政的偶然结果，而是顶层的有意设计：政府会系统性地审视由三家机构投资的整体组合的表现与风险，监控资产类别、行业、地理上的分散程度，并用各种极端的全球情景去压力测试，确保下行风险不会过大11。

这种三河分流，还有一层不那么显眼的好处：它让国家财富的不同部分对外呈现出不同的面孔，也承担不同的政治可见度。金管局的部分与货币、汇率绑定，是宏观调控的工具，最不容外界置喙；GIC 受托管理外汇储备，规模口径连官方都不完整公布，刻意保持低调，避免任何单笔投资被解读成“新加坡政府的意志”；淡马锡则最“露脸”——它会发年度回顾、公布组合结构、解释投资主题，因为它本就是一家要在市场上与人竞争、要发债融资、要让债权人和合作方信任它的商业公司。同一笔国家财富，被分装进透明度高低不同的容器里，这本身就是一种风险管理：把需要保密的留在暗处，把需要信用的摆到明处。

把“不要把鸡蛋放在一个篮子里”上升到国家层面——这就是新加坡处理国家财富的基本动作。它没有把全部身家押在同一种风险偏好上，而是让钱沿三条河分流，每条河承担一种它擅长承担的风险，也承担一种与之匹配的可见度。

四

先看 GIC 这条铺向全球的河怎么投。

GIC 的资产配置，按 2024/2025 财年的公开数据，是股票 51%、固定收益 26%、实物资产 23%13。其中股票占比从上一年的 46% 一口气提到 51%，是这一年最显眼的动作14。地理分布上，美洲占 49%、欧洲中东非洲占 20%、亚太占 24%、其余 7% 投向基金、大宗商品和超主权债务13。它的投资范围覆盖发达市场股票、新兴市场股票、名义债券和现金、通胀挂钩债券、私募股权和房地产15。

这张配置图里，最值得停下来看的是“美洲 49%”，而且这个比例比上一年的 44% 还在升14。GIC 管的是新加坡的钱，却把近一半投在美洲。这不是偶然——一个把“国际购买力”写进使命的基金，自然会把资产铺在全球最深、最具流动性的市场，而那个市场目前仍然是美国。新加坡的国家储备，本质上是在借美国和欧洲的资本市场为自己保值。

为什么明知美股估值偏高，还要加仓？GIC 首席执行官林昭杰给出的理由很直白：尽管高估值“会给未来回报构成挑战性的背景”，但放眼全球，“没有清晰的替代选项”——无论是替代美元，还是替代美国资本市场的深度14。这句话其实回答了近年一个很热的问题：在“去美元化”的讨论甚嚣尘上时，一个把“国际购买力”当使命的国家基金，会不会真的减持美元资产？GIC 的实际动作给出的答案是否定的——它不仅没减，反而在 2025 年提高了美洲和股票的配置。原因不是它看好某一年的美股，而是它判断：要安放近万亿美元的储备，全球目前找不到第二个同样深、同样可流动、同样能在危机时变现的市场。对一个小国来说，“能不能随时把钱拿回来”有时比“哪里回报最高”更重要，而流动性这件事，美国市场暂时无可替代。他同时反复提醒风险：1980 年代末的日经泡沫、2000 年代初的纳斯达克崩盘、周期性的迷因股泡沫，都说明“估值超调”的危险，眼下是“前所未有的不确定性”16。一边加仓、一边示警，这种姿态本身就是 GIC 的性格：它不押注哪一年会怎样，它押注的是几十年里这个篮子仍然是全球最稳的篮子。

GIC 的回报取向是“长期、实际”。在截至 2025 年 3 月的二十年里，GIC 取得了高于全球通胀 3.8% 的年化实际回报；以美元名义口径看，过去五年年化约 6.1%、过去十年约 5%、过去二十年约 5.7%17。3.8% 听上去不高，但这是“高于通胀之后”的净增量，且持续二十年，复利下来是巨大的购买力增加。第三方机构估计 GIC 的管理规模约 9300 亿至 9360 亿美元，但需要说明：新加坡从不公布 GIC 管理资产的官方全口径，这类数字属于外部估算13。

为什么 GIC 把“二十年滚动实际回报”当成自己最看重的考核指标，而不是某一年的涨跌？因为它的使命决定了它的时间尺度。一笔要为“几代人之后的新加坡人”保值的储备，最大的敌人不是某次股灾，而是几十年里通胀对购买力的持续侵蚀。用单年回报去考核这样一笔钱，会逼管理人去追逐短期热点、承担过度风险；用二十年实际回报去考核，则把“耐心”和“分散”写进了它的基因。这也解释了 GIC 反复强调的一句话——它管理的是储备，首要任务是在动荡中保持组合韧性，而不是在牛市里争第一16。

这里有一个理解新加坡的关键点：GIC 不追求惊艳的单年回报，它追求的是几十年尺度上购买力不被通胀侵蚀。它服务的不是这一届政府的政绩，而是几代人之后的新加坡人。

五

淡马锡的投法不一样。

它不是被动配置，而是主动持股。它的组合里，既有它从建国时就接手、后来长成区域巨头的本土企业——星展银行、新加坡航空、新加坡电信、吉宝、胜科、港务集团（PSA）、丰树——也有遍布全球的主动投资18。这些就是常说的“政府关联企业”，淡马锡是它们的母体。按 2025 年的组合结构，新加坡本土的淡马锡投资组合公司约占组合价值的 41%，全球直接投资约占 36%，合伙、基金及资产管理公司约占 23%19。

正因为是主动持股，淡马锡的组合会随时间显著调整，且这种调整本身就是一种战略信号。2024 年第二季度，淡马锡大幅增持美国大型科技公司的敞口，这反映了它对高确信主题的持续偏好20。在它的配置里，美洲（24%）一度跃升为仅次于本土市场（27%）的第二大单一配置，欧洲中东非洲约占 12%21。它给自己定下的高确信主题，近年集中在人工智能、半导体、能源转型和印度等方向19。一年期股东总回报方面，截至 2025 年 3 月的财年里，淡马锡录得 11.8%（新元口径）、12.4%（美元口径）；拉长看，十年和二十年的年化股东总回报分别为 5% 和 7%5。

主动持股不只是买卖股票那么简单，它意味着淡马锡会深度介入它所持企业的方向。它持有星展银行、新航、新电信、吉宝、PSA 等本土巨头的大额股权，这些企业本身就是新加坡经济的骨架——银行、航空、港口、电信、电力分别对应着金融、连通、贸易、信息和能源这几条命脉。把它们的控股权集中在一家国家控股公司手里，意味着无论市场怎么波动，这些命脉企业的最终控制权不会落到外部资本或外国政府手里。这是淡马锡和一只普通基金最大的不同：它的本土持股不只是为了赚钱，也是为了保住对关键基础设施的国家控制。也正因如此，外界一直存在另一种担心——当国家既是裁判（监管者）又是球员（大股东）时，政企边界究竟划在哪里。淡马锡的回应一向是强调商业化运作和董事会独立，但这条边界本身是这套模式绕不开的争议。

主动出击的另一面，是会真正亏钱、而且会亏得很显眼。2021 年下半年到 2022 年初，淡马锡分两轮向加密货币交易所 FTX 投入约 2.75 亿美元，换取 FTX 国际约 1% 和 FTX 美国约 1.5% 的少数股权22。FTX 在 2022 年 11 月崩盘后，淡马锡宣布把这笔投资减记为零，“无论 FTX 破产保护的结果如何”22。时任副总理兼财长黄循财把这件事定性为“令人失望”，并指它不只是财务损失，更是对淡马锡的声誉损害23。一家被动配置的基金不会单独栽在某一家初创公司上，但一家主动持股、敢下重注的基金会——这是进取那条河必须付的学费。

六

2025 年，淡马锡还动了自己的骨架。

8 月 28 日，淡马锡宣布在其 51 年历史上规模数一数二的一次结构重组：从 2026 年 4 月起，按三个组合板块把投资业务拆成三家实体——负责全球直接投资的淡马锡全球投资（Temasek Global Investments）、负责本土投资组合公司的淡马锡新加坡（Temasek Singapore），以及负责基金与合伙关系的淡马锡合伙方案（Temasek Partnership Solutions）24。这三块分别对应全球直接投资约 40%、本土组合公司约 40%、合伙与基金约 20% 的资产24。

执行董事兼首席执行官祁海林（Dilhan Pillay）把重组的用意说得很清楚：核心是“把问责和绩效分离开来”，让不同性质的活动有各自清晰的考核与领导梯队，也是为了测试和培养下一代领导人，让他们准备好接掌公司25。配套的人事调整同样信息量很大：淡马锡国际现任主席李文献将于 2026 年 4 月卸任，由祁海林接任并同时兼任三家新实体的主席；谢松辉出任淡马锡全球投资负责人并升任淡马锡国际联席首席执行官，首席财务官方珍仪执掌淡马锡新加坡24。

这次拆分还藏着一个被反复触碰的隐忧：接班。淡马锡和整个新加坡体系一样，最怕的不是某一年亏钱，而是关键岗位上无人可用、或权力过度集中在一两个人身上。把一个庞大组合拆成三块、各设负责人、各自考核，等于一次性造出多个可以独当一面的领导岗位，让下一代管理者在真实的损益压力下被检验出来——祁海林口中“测试和准备下一代”，说的正是这件事25。把回报和问责绑在更小、更清晰的单元上，既是为了业绩，也是为了让权力交接不至于在某一个人退休时出现真空。

一个运营了半个世纪的控股体，仍在动自己的内部结构，这说明新加坡国家资本主义不是一套定型的制度，而是一个持续被工程化的对象——它把“治理”本身、连同“谁来接班”，都当成可以反复迭代的工程。这种“对自己动手术”的习惯，贯穿了新加坡处理财富、权力和外部关系的方式，是理解这台国家机器的一把钥匙。

七

但进取是有代价的，2025 年这条河在中国遇到了麻烦。

淡马锡早年对中国的重注，正在变酸。它对中国的敞口在 2025 年跌到十年来的低点：从 2024 年占组合的 19% 降到 2025 年的 18%——尽管以美元计价的配置金额其实还增加了约 31 亿美元26。这个看似矛盾的数字（比例降、金额升）说明，淡马锡不是在一次性清仓中国，而是在让中国的增长慢于组合其他部分，从而被动稀释。若把时间拉长，这条曲线更陡：有评论梳理，淡马锡的中国敞口从 2020 年前后的约 29% 一路降到 2023 年的 18%27。

更具体的动作发生在中国科技股上。淡马锡曾在 2016 年增持京东 610 万股，到 2025 年减到不足 60 万股；同期也把阿里巴巴的持股减到 185 万股28。监管文件显示的近期调仓更细：在截至 2025 年 6 月的一个季度里，淡马锡把阿里巴巴的持股砍掉约三分之二、京东砍掉约 87%、网易减约 38%，同时增持拼多多、百胜中国，并新建小鹏、贝壳等仓位——它在中国科技板块里整体后撤，却把筹码挪向消费和电动车29。这段时间里，淡马锡持有的美股上市中概股组合价值缩水超过三分之一，降到约 13.2 亿美元29。不过，它前十大上市持仓里仍有数家中国企业，撤的是仓位，不是立场28。

这条曲线背后，有一段不算遥远的教训。2021 年前后，中国先后收紧对互联网平台的监管、整顿校外培训、约束反垄断，一批中概科技股估值急挫。有梳理指出，淡马锡在 2021 年 6 月一度在六家中国科技公司上合计持有约 5.62 亿美元的仓位，随后这些持仓在监管收紧中大幅缩水，合计浮亏被估算在 2.24 亿美元以上30。把这段经历和后来的连年减仓放在一起看，淡马锡对中国科技股的态度，与其说是“看空中国”，不如说是被一次政策性的估值重挫上了一课——它学会了对那些一纸监管令就能改变商业模式的板块保持更高警惕。

有一处细节常被忽略：减仓的同时它并没有撤出整个中国，而是在板块之间挪动——从受监管冲击最大的平台型科技，转向消费、电动车这类它判断政策风险相对可控的方向29。它甚至在一些中国标的上逆势增持，把对华敞口从“押注互联网平台”重新调成“押注内需与制造升级”。这种“经济上后撤、但不彻底切断、还在内部重新下注”的姿态，和后面要讲的新加坡对华外交，是同一种逻辑的两个层面。需要说明的是，新加坡对淡马锡内部撤资的具体决策依据始终没有公开口径，这一节给出的只是可观察到的仓位变化与外部解读，撤资背后的内部权衡属于盲区。

八

2025 年底，一个更尖锐的信号出现：淡马锡和 GIC 双双被指跑输了同行。

有评论与第三方机构的比较指出，两家机构过去十年的年化回报在美元名义口径下约为 5%，在 Global SWF 评估的约 50 家全球同类机构里属于偏弱的一档；作为对照，加拿大养老金计划投资委员会（CPPIB）和安大略教师退休金分别约为 9.2% 和 7.4%30。这些比较把矛头指向同一处：对中国的高敞口在过去十年成了拖累——当美股一路上涨，淡马锡约两成的中国仓位反而成了组合的“锚”，再叠加 FTX 之类的个案损失30。而 GIC 那套“低风险、重分散、跑赢通胀就好”的策略，则被认为在过去十年的股市单边上涨里“踏空”了一部分涨幅30。这一轮质疑也重新点燃了对两家机构中国策略与未来方向的讨论31。

需要克制地看待这个信号。单一年度、甚至单一十年的相对跑输，对以二十年为周期、以“跑赢通胀”而非“跑赢同行”为使命的投资体来说，未必等于战略失败；新加坡自己也一再强调长期视角，并把“在前所未有的不确定性中保持组合韧性”作为当下的首要任务16。把 GIC 和那些可以承担更高风险的养老金直接对标，本身也存在口径差异——它们的负债结构、风险授权并不相同。一只养老金可以为了追求更高名义回报而集中押注美股，因为它的目标是覆盖确定的退休金支出；GIC 的目标却是为没有腹地、随时可能遇到外部冲击的国家守住一笔“在任何情景下都还在”的购买力，它有理由比养老金更分散、更保守。换句话说，“跑输”在不同的使命下含义并不相同：对追求回报最大化的机构是失分，对追求生存最大化的机构可能恰恰是设计如此。

但这套辩护也有它的软肋。当跑输持续到十年这个量级，长期视角就不再能解释一切——它开始触及一个更难回答的问题：在一个被地缘政治切割的世界里，“分散到全球”这条老办法，是否还像过去那样有效？如果全球市场的涨幅越来越集中在少数几个被政治风险笼罩的市场（比如美国科技），那么“为了安全而分散”本身，可能就是踏空的原因。

但这场争论确实暴露了一个结构性两难：当全球资本市场越来越被地缘政治切割，一个“把国际购买力作为使命”的国家基金，会发现“在哪里投”不再是纯粹的财务问题，而成了一道政治题。淡马锡从中国后撤、加码美国科技股，正是这道政治题的当下答案——而这个答案是否会随中美关系的下一次转折再次改写，没人能保证。

九

回报跑没跑赢同行，对别国可能只是新闻；对新加坡，它会一路传导到每个公民的预算单上。

这套传导靠的是一个叫“净投资回报贡献”（NIRC）的机制。按财政部的规则，政府每年最多可以动用 GIC、金管局和淡马锡所投净资产的长期预期实际回报的 50%（净投资回报，NIR），加上其余储备的净投资收入（NII）的 50%，注入当年预算32。这条公式的核心逻辑被写进了宪法：能花的，只是储备“挣来的钱”的一半，本金和另一半收益必须留下；如何花、能不能动用过去储备，还要受民选总统这把“第二把钥匙”约束（这是下一章的主题）。

它有多重要，看体量就知道：NIRC 已是新加坡政府单一最大的收入来源，超过个人所得税、企业所得税或消费税中的任何一项，大约支撑了每年政府开支的两成；2026 财年的 NIRC 预计约 285 亿新元33。换句话说，淡马锡和 GIC 在全球赚到的钱，有相当一部分以“不加税”的方式回到了新加坡人的医疗、教育和补贴里——这是 PAP 长期不必大幅加税的财务底气，也意味着两条河的回报表现，最终是政治问题。

这条机制里有一个精巧的“刹车”：它只允许动用预期回报的一半，而且用的是“长期预期实际回报”而非当年实际收益。这意味着即便某一年市场大涨、淡马锡和 GIC 赚得盆满钵满，政府也不能多花；即便某一年市场暴跌，预算也不会因为投资亏损而瞬间断流。这种用“长期预期”而非“当年实绩”来平滑财政的设计，把投资回报的波动挡在了国家预算门外，也把“花掉本金”这条路从制度上堵死——能进预算的永远只是收益的一半，本金和另一半收益必须留给未来。正因为这条刹车，回报跑没跑赢同行，在新加坡才会从一个财务话题，迅速变成关于“未来几代人能分到多少”的政治话题。

正因为这层传导，淡马锡和 GIC 的治理才被设计得格外谨慎。淡马锡的董事会由 13 名来自全球的成员组成，其中约 85% 是非执行的独立私营商界领袖，董事会里没有任何新加坡政府或其他政府的提名董事34。但“没有政府提名”并不等于政府没有制度抓手：作为宪法第五附表实体，淡马锡负有保护其过去储备的宪法责任；唯一股东（财政部长）任免董事须经总统同意，董事会任免 CEO 同样须经总统同意——这正是“第二把钥匙”的一部分，用来守住董事会和 CEO 在保护过去储备上的诚信34。GIC 同样是第五附表实体，对总统问责8。一边是商业化的独立董事会，一边是宪法层面的总统否决——进取与约束，被同时焊进了治理结构里。

十

回到这一章的标题：把储备变成主权。

新加坡的两条河，表面上是投资机构，实质上是一套主权工具。淡马锡持有国有股权，确保关键企业（银行、航空、港口、电信、电力）的控制权留在国家手里；GIC 把外汇储备铺向全球，确保这个没有腹地的小国，在任何一次区域危机里都有一笔不依赖邻国、不依赖任何单一市场的购买力。两者加上管流动性的金管局，给了新加坡一样东西：财政上的不依赖。

一个能靠自己储备投资收益过日子的国家，谈判桌上的腰板是不一样的。它不必为了一笔贷款而对大国让步，不必因为一次制裁就崩溃，不必在每一次经济风浪里看别人脸色。这就是“把储备变成主权”的含义——钱不只是钱，是不求人的能力。GIC 把近一半资产放在美洲、淡马锡从中国后撤又加码美国科技，这些选择把“不依赖”和“押在谁身上”这两件事顶到了同一张桌子上：当世界要求选边时，一个以“国际购买力”为使命的基金，能不能在财务理性和地缘风险之间找到一条不站队又不踏空的路？

这套工具要真正变成政治资源，还差一步：得有一个机制，把储备的投资收益合法、可持续地引到国家预算里，同时又防止任何一届政府把本金挥霍掉。这个机制，是新加坡制度设计里最精巧的部分，也是下一章的全部内容——一把锁，和两把钥匙。

参考文献

1. Temasek, “History of Temasek” — 1974-06-25 注册成立。https://www.temasek.com.sg/en/about-us/history-of-temasek

2. Wikipedia, “Temasek Holdings” — 初始组合 S$354M、约 35 家公司。https://en.wikipedia.org/wiki/Temasek_Holdings

3. Temasek, “History of Temasek” — 鸟园、酒店、制鞋厂、洗涤剂厂、船厂、初创航空、炼钢厂清单。https://www.temasek.com.sg/en/about-us/history-of-temasek

4. Temasek, “FAQs” / “Ins & Outs of Temasek” — 政府不参与淡马锡投资/撤资决策、不担保其债务；淡马锡非政府机构/法定机构，照章纳税、向股东派息、自有董事会与管理层。https://www.temasek.com.sg/en/about-us/faqs

5. Temasek, “Temasek’s Net Portfolio Value Grows to Record High of S$434 billion”（2025）；Mothership.sg 转述 — NPV S$434B（+S$45B，2025-03-31），市值口径约 S$469B；一年期 TSR 11.8%(SGD)/12.4%(USD)；10 年/20 年 TSR 5%/7%。https://mothership.sg/2025/07/singapore-temasek-net-portfolio-value-2025/

6. NLB, “Government of Singapore Investment Corporation is formed” — GIC 1981-05-22 成立；吴庆瑞构想；李光耀任首届主席、吴庆瑞副主席，董事含林金山/韩瑞生/吴作栋/陈庆炎/达纳巴兰；从低收益流动资产转向长期高收益资产。https://www.nlb.gov.sg/main/article-detail?cmsuuid=13ca991b-fef6-4f87-a95a-40d360a66faa

7. GIC, “Who we are” / Wikipedia “GIC (sovereign wealth fund)” — 使命：保存并增强储备国际购买力；长期跑赢全球通胀。https://en.wikipedia.org/wiki/GIC_(sovereign_wealth_fund)

8. GIC, “FAQs” — 淡马锡为投资公司、自持资产；GIC 为基金管理人、不持有资产、代政府管外汇储备；第五附表实体对总统问责。https://www.gic.com.sg/who-we-are/faqs/

9. Temasek, “FAQs” — 截至 2025-03 财年，约 S$42B 撤资（含基金分配）与约 S$10B 股息收入构成经常性收入主体；不靠政府拨款，发债为融资工具之一。https://www.temasek.com.sg/en/about-us/faqs

10. dollarsandsense.sg, “What’s The Difference Between Temasek & GIC?” — 淡马锡用资产负债表投资、资金来自投资收益与股息、风险偏好更高；GIC 投外汇储备、扮演“核心锚”。https://dollarsandsense.sg/whats-the-difference-between-singapores-investment-funds-temasek-gic/

11. MOF, “Who manages the reserves?” — 三机构（GIC/MAS/Temasek）分工；GIC 单一资金池、不分来源；政府设定授权并按整体风险分配资本、做全组合压力测试。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/who-manages-the-reserves/

12. factsanddetails.com, “Singapore’s Sovereign Wealth Funds: GIC and Temasek” — 三资金池风险分层（淡马锡高风险高回报；MAS 稳但低；GIC 居中）。https://factsanddetails.com/southeast-asia/Singapore/sub5_7c/entry-3792.html

13. caproasia (2025-07-26), GIC 2024/2025 Report — 配置 股票 51%/固收 26%/实物资产 23%；地理 美洲 49%/EMEA 20%/APAC 24%/全球 7%；外部估算 AUM 约 US$930-936B（非官方全口径）；CEO Lim Chow Kiat。https://www.caproasia.com/2025/07/26/singapore-930-billion-sovereign-wealth-fund-gic-2024-2025-reports-annualised-3-8-real-return-in-last-20-years-6-1-usd-nominal-return-in-last-5-years-5-in-last-10-years-5-7-in-last-20-years-g/

14. Top1000funds (2025-07), “GIC ups US equities allocation despite valuation worries” — 股票配置 46%→51%；美洲 44%→49%；林昭杰称高估值构成挑战、但“没有清晰替代选项”。https://www.top1000funds.com/2025/07/gic-ups-us-equities-allocation-despite-valuation-worries/

15. Wikipedia, “GIC (sovereign wealth fund)” — 投资范围覆盖发达/新兴市场股票、名义债券与现金、通胀挂钩债、私募股权、地产。https://en.wikipedia.org/wiki/GIC_(sovereign_wealth_fund)

16. GIC Newsroom, “GIC delivers stable long-term returns… amidst unprecedented uncertainty”；Axios (2025-07-24) — 林昭杰警示“估值超调”（日经泡沫/纳斯达克崩盘/迷因股），强调组合韧性为首要任务。https://www.gic.com.sg/newsroom/all/gic-delivers-stable-long-term-returns-and-remains-focused-on-portfolio-resilience-amidst-unprecedented-uncertainty/

17. GIC, “Our portfolio” / GIC 2024/25 Report — 截至 2025-03 的 20 年年化实际回报 3.8%；USD 名义 5 年 6.1%、10 年 5%、20 年 5.7%。https://www.gic.com.sg/our-portfolio/

18. Wikipedia, “Temasek Holdings” — 为政府管理 GLC 投资的控股公司；本土组合含星展/新航/新电信/吉宝/胜科/PSA/丰树等。https://en.wikipedia.org/wiki/Temasek_Holdings

19. The Online Citizen (2025-07-09), “Temasek’s portfolio hits record S$434 billion as it eyes AI and infrastructure” — 组合分段（本土 TPC 41%/全球直投 36%/基金合伙 23%）；聚焦 AI、半导体、能源转型、印度等高确信主题。https://www.theonlinecitizen.com/2025/07/09/temaseks-portfolio-hits-record-s434-billion-as-it-eyes-ai-and-infrastructure-amid-global-tensions/

20. Yahoo Finance, “Singapore’s Temasek China bets trail Americas for first time in a decade” — 2024 Q2 大幅增持美国大型科技股，反映高确信主题偏好。https://sg.finance.yahoo.com/news/singapores-temasek-china-bets-trail-americas-for-first-time-in-a-decade-031027015.html

21. 同上 — 本土 27%、美洲 24%、EMEA 12%。https://sg.finance.yahoo.com/news/singapores-temasek-china-bets-trail-americas-for-first-time-in-a-decade-031027015.html

22. The Online Citizen (2023-07-12), “Temasek shifts stance on crypto investment following US$275 million FTX loss” — 2021-10 至 2022-01 分两轮投入 US$275M（FTX 国际约 1%、FTX 美国约 1.5%），2022-11 减记为零。https://www.theonlinecitizen.com/2023/07/12/temasek-shifts-stance-on-crypto-investment-following-us275-million-ftx-loss/

23. CNBC (2022-11-30), “Singapore’s deputy prime minister calls FTX loss ‘disappointing’” — 黄循财称 FTX 损失“令人失望”、对淡马锡构成财务与声誉损害。https://www.cnbc.com/2022/11/30/ftx-loss-is-disappointing-and-being-taken-seriously-singapores-dpm.html

24. The Online Citizen (2025-08-29), “Temasek to establish three new investment entities from April 2026 in major restructuring”；Bloomberg (2025-08-28) — 2026-04 起拆为 TGI/TSG/TPS（对应全球直投约 40%/本土约 40%/基金合伙约 20%）；李文献 2026-04 卸任、祁海林接任三实体主席；谢松辉、方珍仪分掌新实体。https://www.theonlinecitizen.com/2025/08/29/temasek-to-establish-three-new-investment-entities-from-april-2026-in-major-restructuring/

25. Top1000funds (2025-09), “Accountability, performance at the heart of Temasek’s three-way split” — 祁海林：重组核心是分离问责与绩效、测试与培养下一代领导。https://www.top1000funds.com/2025/09/accountability-performance-at-the-heart-of-temaseks-three-way-split/

26. Yahoo Finance, “Singapore’s Temasek China bets trail Americas” — 中国敞口 19%(2024)→18%(2025)，十年新低；绝对额仍增约 US$3.1B。https://sg.finance.yahoo.com/news/singapores-temasek-china-bets-trail-americas-for-first-time-in-a-decade-031027015.html

27. Glosema Group, “Are Singapore’s Investment Giants Falling Behind Global Peers?” — 淡马锡中国敞口约 2020 年 29% → 2023 年 18%。https://glosema.group/news/are-singapores-investment-giants-falling-behind-global-peers/

28. Yahoo Finance, “Singapore’s Temasek China bets trail Americas” — 京东 2016 增持 610 万股、2025 减至不足 60 万股；阿里减至 185 万股；前十大上市持仓仍含数家中国企业。https://sg.finance.yahoo.com/news/singapores-temasek-china-bets-trail-americas-for-first-time-in-a-decade-031027015.html

29. SCMP (2025), “Temasek pares stakes in Alibaba, JD, NetEase, buys PDD, Yum China as it tweaks portfolio” — 截至 2025-06 季度：阿里减约 2/3、京东减约 87%、网易减约 38%，增持拼多多/百胜中国，新建小鹏/贝壳；美股中概组合缩水逾 1/3 至约 US$1.32B。https://www.scmp.com/business/china-business/article/3322039/temasek-fine-tunes-chinese-stock-portfolio-pif-exits-alibaba-sovereign-fund-tweaks

30. Glosema Group / Medium (Patrick Oh), “Why GIC and Temasek Trail Their Global Peers” — 两机构近十年约 5% 年化（USD 名义），在 Global SWF 约 50 家同类中偏弱；CPPIB 约 9.2%、安大略教师约 7.4%；中国高敞口与个案损失为主因；GIC 低风险策略“踏空”部分涨幅。https://medium.com/@patrick-oh-sglion65/behind-the-numbers-why-gic-and-temasek-trail-their-global-peers-889c189d7935

31. The Online Citizen (2025-12-06), “Temasek and GIC underperform peers, raising questions on China strategy and future direction”。https://www.theonlinecitizen.com/2025/12/06/temasek-and-gic-underperform-peers-raising-questions-on-china-strategy-and-future-direction/

32. MOF, “Net Investment Returns Contribution” — NIRC = 至多 50% NIR（GIC/MAS/Temasek 净资产长期预期实际回报）+ 至多 50% NII（其余过去储备净投资收入）；公式写入宪法。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/net-investment-returns-contribution/

33. MOF, “Net Investment Returns Contribution”（含 FY2026 数据） — NIRC 为政府单一最大收入来源、约占年度开支两成；FY2026 约 S$28.5B。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/net-investment-returns-contribution/

34. Temasek, “Corporate Governance” — 董事会 13 人、约 85% 非执行独立私营商界领袖、无政府提名董事；第五附表实体负保护过去储备之宪法责任；任免董事与 CEO 须经总统同意（“第二把钥匙”）。https://www.temasek.com.sg/en/about-us/corporate-governance

第二把钥匙：储备如何被宪法锁进保险柜

一

先把问题讲清楚，因为这个问题几乎所有民主国家都没解好。

一国攒下的储备，是历届政府、历代国民的共同积累。但花钱的权力，握在当下这一届政府手里。当选举临近、当民众要求派福利、当政客需要政绩，动用储备的诱惑永远存在。短期看，把祖辈攒下的钱拿来收买选票，是最省力的执政方式；长期看，这是把国家的未来一口口吃掉。经济学里把这叫“时间不一致”问题：今天的决策者总有动机去违背昨天的承诺，因为代价由明天的人承担。

多数国家靠两样东西防这件事：政治传统和市场惩罚。但传统会被强人打破，市场惩罚往往来得太晚——等到主权债务危机爆发，钱早已花光。一些资源国家试过别的办法，比如把石油收入装进主权基金，再用一条财政规则限制每年能从中提取多少；但规则是法律层面的东西，新的国会可以再修一次法把它松开。新加坡不满足于一条普通法律就能改掉的纪律，它要的是一道连执政党自己都解不开的锁——锁在宪法这一层，改它需要的票数远高于改一部普通法。

这个不信任有具体的来历。1981 年，执政的人民行动党在安顺区补选中第一次丢掉一个国会议席，多年牢不可破的全胜纪录出现裂缝。时任总理李光耀由此开始反复表达一种担忧：万一某次选举出现“反常结果”（freak election result），让一个不负责任的政府上台，它就能对几代人攒下的国家储备拥有“不受约束的支取权”1。这种“一夜之间被掏空”的恐惧，是后来一切制度设计的起点。在执政党的叙述里，新加坡没有腹地、没有资源，储备就是这座城邦在风暴里唯一的压舱石；一旦被一届草率的政府花掉，没有第二次机会重来。新加坡政府由此得出的结论很直接：光靠选举出来的国会不足以守住储备，必须再加一道宪法层面的保险，把“防止储备落入未来不负责任政府之手”写成硬约束2。

把财政纪律从“政治习惯”升级成“宪法条文”，这本身是一个不寻常的选择。多数民主国家刻意不把当届预算的最终决定权交给一个非选举产生的机关，因为那被视为对民意的越权。新加坡反其道而行，是因为它对“民意可能在某个时刻集体短视”这件事，比对“专业守门人可能越权”更警惕。于是有了“过去储备”这个概念，以及守护它的那把钥匙。

二

1991 年 1 月，新加坡通过《宪法（修正）法案》，把原本基本上是象征性、礼仪性的总统职位，改造成由全民直选、并握有若干自由裁量权的角色，核心目的就是守护国家储备和公共服务的廉正34。从这一年起，总统不再只是剪彩的国家元首，而成了储备的托管人，对政府握有某些行政性的制约权5。

这就是新加坡反复强调的“两把钥匙”系统：政府和总统各持一把，政府只有在总统同意（concur）的情况下，才能动用过去储备6。财政部对这套机制的官方表述是：总统和总统顾问理事会对储备信息拥有完全的获取权，在守护过去储备上扮演关键角色7。

“两把钥匙”这个比喻并不只是修辞。在大多数议会制国家，预算的最终关口只有一道：政府提案、国会表决通过，钱就能花。新加坡在这道关口之外又加了一道——即便国会通过了预算，只要它可能动用过去储备，还得再过总统这一关。两把钥匙必须同时插入、同时转动，保险柜才打得开；任何一方单独行动都不够。这种结构在民主政体里并不常见，因为它等于在民选国会之上，再叠了一个对特定事项有否决权的民选总统，刻意制造了一个“谁也无法单独说了算”的局面。

作为新加坡过去储备的托管人，总统可以拒绝对任何拨款法案、补充拨款法案或最终拨款法案给予同意——也就是说，如果某个财政年度的预算很可能动用过去储备，总统可以否决整份预算，从而把它卡住8。同样的逻辑也覆盖政府提供担保、举借贷款这类可能侵蚀储备的交易：没有总统点头，政府就动不了9。

这里要分清两个概念。“当期储备”是本届政府任期内自己积累的，可以动用。“过去储备”是上届及更早政府留下的，受第二把钥匙保护10。一届政府可以花掉自己挣的，但碰不了前人留下的——除非总统同意。这道区分，把“代际公平”从一句道德口号，变成了一条可执行的宪法红线。每逢大选换届，账本就清零一次：新政府上台那一刻，前任攒下的全部余额自动转入“过去储备”，锁起来；新政府只能在自己这一任里重新积累可花的部分。这意味着，越接近任期尾声、越想用储备拉选票的政府，能动的钱反而越少。

更细的层面上，受保护的“过去储备”不是一个笼统的总数，而是被拆进每一个相关机构分别上锁。宪法第五附表点名的法定机构和政府公司——包括中央公积金局、建屋发展局、裕廊集团、新加坡金融管理局，以及 GIC 和淡马锡——各自的过去储备都受同一道护栏保护，任何一家想做可能动用自身过去储备的交易，都要先报总统11。这种“分仓上锁”的设计有个好处：储备不是集中在一个账户里、被一道闸门看守，而是分散在多家机构、每家都各自挂着同一把锁。想绕开总统去掏空储备，不是攻破一个点就够，而要同时撬开六七个相互独立的机构——难度被刻意叠高了。

这套区分的法律地基也在不断加固。政府在 1999 年把一份界定“如何确定与守护政府及第五附表机构累积储备”的原则文件提交国会，目的正是确保任何对过去储备的实质性支取都绕不过总统的同意；2001 年的另一次修宪，又把投资过去储备所产生的净投资收益本身也纳入保护范围，免得有人用“这只是收益、不是本金”的说法把保护范围悄悄掏空11。每一次补丁，都是在堵一个被发现的口子。

三

那么谁来当这个守门人？这正是民选总统制度的由来。

新加坡的总统是民选的，但它的选举设有很高的资格门槛，确保候选人有足够的资历——通常是管理过大型机构或担任过高级公职的人——来真正看懂政府递上来的财政账本12。这个设计的逻辑是：守护储备需要专业判断，不是任何受欢迎的人都能胜任。总统的角色，从礼仪性元首，变成了带有部分执行权的储备守护者13。

门槛有多高，看具体条款就知道。候选人须年满 45 岁、是新加坡公民、在提名日前已在本国居住至少十年，并要让总统选举委员会确信其品格、操守与声誉14。在此之上，还要满足“公共部门”或“私营部门”二选一的从业资格：公共部门一路，须曾担任部长、首席大法官、国会议长、总检察长、公共服务委员会主席、审计长、会计总长、常任秘书，或第五附表实体的首席执行官等高级职位满三年；私营部门一路，则须担任过一家公司的最高执行官满三年，而这家公司在其任职最近三年里的平均股东权益须达到至少 5 亿新元，且整段任期内税后盈利1516。

这道门槛在 2016 至 2017 年又被显著抬高。私营部门一路的标准，从早先约 1 亿新元的实缴资本，一举提到 5 亿新元的股东权益，并要求公司持续盈利、候选人须是公司“最资深的执行人员”——把非执行的董事长之类排除在外1718。设计的逻辑是：守护一笔可能以千亿计的储备，候选人最好亲手管理过规模相称的财务盘子，才看得懂政府账本里的门道。这个调整把合格的私营候选人池子缩到极小：据政府 2023 年披露，全国仅有约四百家公司的股东权益越过这条线19。能从这样一家公司爬到最高执行官位置、又愿意出来选总统的人，本就寥寥。

这套安排有它的批评者，而且批评相当具体。门槛越抬越高，意味着合格者越来越少，“是否在筛选合意人选”的质疑就越难打消。2017 年的总统选举被定为“保留选举”——只对马来族裔开放，理由是该族裔已多届无人担任总统——结果合格者只剩前国会议长哈莉玛一人，选举沦为没有对手的走过场，网络上一度涌现“#NotMyPresident”的批评，有评论者认为“精英标准”和“选举公平”这两项新加坡核心价值被为了政治目的而互相牺牲45。本书无意把这套制度说成完美设计。但从结构上看，它想解决的是一个真问题：让储备的最后一道闸门，落在一个不由执政党单方面任命、且需要专业资格的人手里。资格门槛越严，守门人越内行，可挑选的人却越少——专业性和代表性之间的这道张力，是它甩不掉的影子。

四

民选总统并不孤身一人。在他和那把钥匙之间，还隔着一个机构：总统顾问理事会（Council of Presidential Advisers，简称 CPA）。

这个理事会通常由八名成员组成：其中三名由总统自行裁量任命，三名由总统按总理提名任命，余下两名分别由首席大法官和公共服务委员会主席提名20。总统在动用涉及储备与关键任命的自由裁量权时，必须先咨询这个理事会21。它的角色，是在总统行使守护过去储备和公共服务廉正的“托管权”时，提供专业意见22。

理事会的存在还连着一个容易被忽略的制衡：总统的否决并非绝对。如果总统拒绝对一份预算或一笔关键任命给予同意，而这个决定与理事会的建议相反，国会可以用不少于全体民选议员三分之二的多数，把总统的否决推翻23。

这一条很关键，它说明第二把钥匙不是一把可以反过来挟持政府的钥匙。设计者要的不是一个能单方面瘫痪政府的超级总统，而是一个“逼着分歧摊到台面上”的机制：当总统、理事会、国会三方意见一致时，储备纹丝不动；当三方撕裂时，争论被迫公开，且最终由一个高门槛的国会多数来收场。换句话说，这把锁防的是“一届政府偷偷掏空储备”，但它本身也被防着——防它变成“一个总统单方面绑架国家财政”。

这套三方结构里藏着一个精算过的平衡。总统一个人否决的分量，被顾问理事会的专业意见和国会的三分之二门槛同时托住与压住：理事会让总统的判断不至于太任性，三分之二门槛让政府推翻总统并不容易。三分之二，是一个刻意设在“多数”和“压倒性多数”之间的数字——它高到让一个仅靠普通多数执政的政府无法轻易越过总统，又没高到让推翻在任何情况下都不可能。设计者似乎想要这样一种结果：动用过去储备这件事，要么三方达成共识，要么需要一个分量足够重、足够公开的国会多数来背书；任何一方都别想关起门来单独拍板。

总统的自由裁量权并不止于钱。他还在关键公职任命上握有否决权——首席大法官、总检察长、审计长、贪污调查局局长、公共服务委员会成员、三军总长与警察总监等职位的任免，都要经过总统这一关；他对内部安全法下的羁押、对贪污调查局的某些调查也握有同意权，比如即便总理不同意，调查局也可在总统同意下推进某些调查24。储备只是这套“廉正护栏”里最重的一块，但它和公共服务的清廉，被刻意绑在了同一把钥匙上。把“管钱的机构”和“查贪腐的机构”同时纳入总统的视野，背后是一个判断：储备最可能的失血方式，从来不是被光明正大地花掉，而是被关联交易、被人事安排、被一笔笔说不清的处置悄悄漏掉。要守住钱，先得守住管钱和监督的人。

从历史比例上也看得出这套设计被反复打磨的程度。有研究统计，截至 2007 年，新加坡自 1965 年独立以来的全部宪法修正中，接近三分之一与总统职位相关，其中约一半涉及总统的财政权力23。一个职位的权限被这样高频地反复增删，说明设计者一直在边用边改：哪里被发现有空子，就在下一次修宪里补上。

五

写在纸上的权力，和真正用得出来的权力，是两回事。这套设计第一次露出牙齿，是在它运转的第三年。

1993 年 9 月，曾任副总理的王鼎昌当选新加坡首位民选总统，任期六年25。上任不久他就发现一个尴尬：宪法要他守护过去储备，可他连储备到底有哪些、值多少都说不清。于是 1996 年起，他向会计总长索取一份政府不动产的清单——土地、楼宇、道路、水库等等，想先搞清楚自己要守的东西到底是什么26。

得到的回答后来成了新加坡政治史上一个著名的数字：政府方面表示，仅仅给这些不动产估值，就要耗费“56 个人年”（man-years）的工作量27。这个说法常被误读成“要花 56 年”，但人年是工作量单位而非时长——56 人年意味着 56 个人干一年，或 28 个人干两年。王鼎昌在咨询了会计总长和审计长后判断，这件事其实可以加快；最终，政府用了大约三年时间，才把他要的完整信息交到他手上28。

这场拉锯里还有一个具体插曲。据已公开的记述，王鼎昌是从报纸上读到政府打算把邮政储蓄银行卖给星展银行的——而邮储行的储备本应在总统的保护范围之内，事前他却没有被告知29。一个被宪法指定守护储备的人，要靠看报纸才知道一笔关涉储备的交易，这恰恰暴露了制度刚落地时的磨合成本：宪法写明了总统“有权获取信息”，却没有自动配齐一套让信息及时流到总统案头的机制。条文是死的，要让它活起来，得有人真的去拧那把钥匙、去逼出那份本该主动呈上的账本。

这件事的张力，正在于王鼎昌本人并非局外人。他是行动党出身的资深政治人物、当过副总理，按理说和政府是同一阵营；可一旦坐上总统这个位置，宪法赋予的守护职责就把他推到了和政府讨价还价的对面。这恰恰是设计者想要的效果——把守门的角色从“政治忠诚”里剥离出来，让它只对那道宪法红线负责。但同一件事也暴露了制度的脆弱：如果坐上这个位置的人不愿较劲、乐于盖橡皮图章，第二把钥匙就只剩一个空壳。钥匙握在谁手里、那个人肯不肯用力拧，制度本身决定不了。

1999 年，王鼎昌选择不竞选连任，公开理由包括妻子重病与离世等个人原因30。卸任前他留下一句被反复引用的话，大意是：有一个好政府，比有一个好总统去监督一个坏政府更重要。这句话耐人寻味——它既是对自己这六年较劲的一种和解，也精确点出了第二把钥匙的内在限度：它能在制度上设一道闸，却无法替代政府本身的自律。

王鼎昌的这段经历，是这套设计从“宪法条文”变成“活的制度”的关键一步。正因为有人真的去拧了那把钥匙、真的去要那份账本，后来的总统才有了可循的先例：守护储备意味着有权穿透到信息底层，而不是在拨款法案上盖个橡皮图章。

六

有了王鼎昌打下的先例，这把钥匙后来在真正的危机里被用了起来——而且用得相当克制。

值得一提的是，机制建成后的头十几年，那道闸门一次都没真正打开过。1997 至 1999 年的亚洲金融危机里，外界曾揣测新加坡会不会动用储备，但实际并没有发生支取31。第一次真正动用过去储备，要等到 2008 年的全球金融危机。2009 年初，时任总统纳丹（S R Nathan）原则上同意政府从过去储备中支取至多约 49 亿新元，用于“工作信贷计划”和“特别风险分担计划”等救急措施，以稳住就业和企业融资31。这是建国以来第一次真正打开那道闸门，且额度被严格圈定在特定用途上——它不是一笔可以随意调度的活钱，而是对着具体危机、具体项目开出的有名目的支取。后来政府还把当时实际未用完的部分归还回了储备，进一步坐实了“借出去要还回来”的逻辑。

规模大得多的一次是新冠疫情。2020 至 2022 三个财政年度，政府向总统哈莉玛（Halimah Yacob）申请动用过去储备：2020 年获批至多约 520 亿新元、2021 年约 110 亿、2022 年约 60 亿；不过三年下来实际支取的总额是约 429 亿新元，用于检测、疫苗、隔离设施、边境管理以及对企业和民生的经济支援32。每一笔申请都对应一份预算，总统在顾问理事会协助下逐份审议、逐份同意，批准的是有上限的额度而非一张空白支票，事后再公布实际用了多少。

这两次实战，把第二把钥匙的真实性质显示得很清楚。它不是一把永远锁死的锁——遇到真正的系统性冲击，闸门会打开。但每一次打开都要走完整套程序：政府提出明确用途、总统审议、批准有上限的额度、事后向国会和公众交代实际数字。一个细节很说明问题：疫情这种几十年一遇的冲击，前后三年实际动用的也不过约 429 亿新元，相对于外界估算的储备体量只是一小块。锁的意义，不在于永远不开，而在于开的每一次都被看见、被限定、被记录——它把“动用储备”从一个可以悄悄完成的财政动作，变成了一件必须公开走完程序、留下痕迹的事。

七

第二把钥匙的保护范围，并不止于“花钱”这一个动作。它还延伸到了管理储备的两家投资机构本身。

淡马锡和 GIC，在新加坡宪法里都是所谓的“第五附表实体”33。这个略显技术性的身份，带来一个具体后果：这两家机构要对总统负责。总统根据宪法被赋权获取信息，以便守护国家的储备34。换句话说，总统不只是在预算环节把关，他还能穿透到管理储备的机构内部，要求它们交出信息——王鼎昌当年要账本的权力，正源于此。

更细的护栏体现在人事上。以淡马锡为例，它的股东（财政部）依据公司法有权任命、续任或罢免董事会成员，但这要服从总统的同意；董事会任命或罢免 CEO，同样需要总统点头35。这些约束正是“第二把钥匙”概念的一部分，目的是保护董事会和 CEO 的廉正，使他们在守护淡马锡过去储备这件事上不被轻易动摇36。

这里出现了本书第二章提过的那个悖论的另一半。淡马锡的董事会主要由独立的私营部门商界领袖组成，没有任何新加坡政府或其他政府的提名董事37。形式上，它是一家完全商业化、董事会独立的公司。但实质上，董事和 CEO 的任免都被一道宪法护栏锁住——动这些人，要总统批准。

商业独立和国家护栏，在这里不是矛盾，而是刻意的叠加。新加坡要的是一家在日常经营上完全按商业逻辑跑、但在最关键的人事和储备安全上插着国家保险栓的机构。这种“形式独立、实质上锁”的双层结构，正是理解新加坡国家资本主义的钥匙之一。

八

董事会和 CEO 之上，是一套常规的问责链条。

淡马锡的股东依据长期回报来评估、问责董事会的整体表现；董事会再把日常管理下放给高级管理层38。除了对公司的正常受信责任之外，董事会和 CEO 还对总统负责，要确保每一笔投资的处置都按公允市场价值成交39。

“按公允市场价值成交”这句看似平淡的要求，其实在防一件很具体的事：贱卖国有资产。如果国有资产可以低于市价卖给关系户，储备就会从一个看不见的口子里漏掉。把“公允市价”写成对总统负责的义务，等于在反腐和反裙带之间又加了一层。这也呼应了总统在贪污调查上的同意权——储备的安全和公职的清廉，被设计成同一道护栏的两面40。

审计层面，淡马锡的审计委员会全部由独立董事组成，协助董事会履行监督职责，审查内部控制系统、财务报告流程，并监督公司对法律法规和道德行为准则的遵守41。

这一整套——独立董事会、总统同意权、公允市价义务、独立审计委员会——构成了新加坡国家资本主义的“廉正基础设施”。它的目的不是让机构跑得更快，而是让储备在几十年、几代人手里传递时，不被任何一届政府、任何一个 CEO、任何一笔关联交易掏空。

把这套护栏和别国的主权基金摆在一起看，新加坡的特别之处就清楚了。很多国家也有主权基金，也写过“独立运作”“市场化投资”的章程，但真正卡住“任免管钱的人”这一环、并把它锁进宪法的并不多。多数地方，基金的董事会和高管说到底由政府任命、也能由政府撤换，所谓独立更多是一种自我约束。新加坡的做法是把这一环从政府手里部分拿走，交给一个独立民选、且有专业门槛的总统——任免淡马锡的董事和 CEO，财政部能提、能撤，但总统不点头就动不了35。这一笔，把“机构独立”从一句承诺变成了一道别人插手不进来的程序。

九

现在回到这套设计里最反直觉的一环：储备总额不公开。

新加坡的国家储备，全口径的真实总额是不对外披露的；GIC 的完整资产规模也不公布，外界看到的多是研究机构的估算4243。这件事经常被批评为不透明，但放在第二把钥匙的逻辑里看，它其实是同一套设计的延伸。

理由有几层。对外，一个连储备规模都不让外界确切知道的国家，敌对势力在评估它的承受力、在算计它的脆弱点时，就少了一个关键参数——你不知道对方的底牌有多厚，就不敢轻易掀桌。对一座没有战略纵深、靠金融与开放生存的城邦来说，储备的真实厚度本身就是一种威慑：让对手相信“它扛得住”，比真的扛得住同样重要，而模糊正好放大了这种不确定。对内，一旦公布一个惊人的储备总数，“我们这么有钱，为什么不分”的政治压力会立刻聚焦，第二把钥匙再硬，也扛不住持续的民意冲刷。模糊储备规模，等于把这种压力提前卸掉——你没法对一个具体数字喊“分掉它”，因为你不知道那个数字。

这种保密还和前面那道“过去储备 vs 当期储备”的区分咬合在一起。如果总额完全透明，每一次大选都会演变成一场围绕“该从那笔巨款里拿出多少来派”的拍卖；而总额模糊，加上动用过去储备必须过总统这一关，就把这场拍卖从源头掐断了。换句话说，保密不是单独的一项政策，它是同一台机器上和第二把钥匙配套的另一颗螺丝——一个负责“不让人惦记”，一个负责“惦记了也动不了”。

这并不意味着完全没有公开。政府会公布投资回报的相关数据、公布每次动用过去储备的额度与用途，并通过财政部和总统的双重把关来确保问责44。前面提到的 2009 年和 2020 至 2022 年两次支取，金额、用途、实际使用额都见诸公开记录，正是这种“流向透明、总额保密”取舍的具体体现。新加坡的逻辑是：公开“规则”和“流向”，而非“总额”。规则透明保证了可问责，总额保密保留了战略模糊。

这套取舍并非没有代价。储备保密曾被反对派和公众反复追问：到底有多少、谁在替全民看着、出了问题谁负责。王鼎昌当年要一份账本要了三年，本身就说明，“总统有权获取信息”和“政府真的把信息及时、完整地交出来”之间，存在过实打实的落差。储备保密在制度上是为安全服务的，但它也意味着公众无从独立核对那把钥匙到底守得好不好——只能信任程序。新加坡在“安全与透明”“专业守门与民主问责”之间，始终踩在一条让一部分国民不舒服的线上。它在透明和安全之间，选了一个大多数民主国家不会选、也不敢选的点。

十

把这一章和上一章合起来看，新加坡的财富机器有两个互锁的部分。

一部分是赚钱：淡马锡主动持股、GIC 全球配置，让储备保值增值。另一部分是守钱：第二把钥匙、第五附表、公允市价、储备保密，确保赚来的钱不被任何一届政府花光、贱卖或掏空。

赚和守，缺一不可。只会赚不会守，储备会被政客分掉；只会守不会赚，储备会被通胀蚀掉。新加坡的特别，在于它把这两件事做成了一台咬合的机器，而总统的第二把钥匙，是这台机器上那颗最关键的保险栓。它有真实的牙齿——1996 年的账本之争、2009 年和疫情期间的实际支取证明了这一点；它也有自己的限度——三分之二国会多数可以推翻它，门槛之高又让一部分人质疑它究竟在守护什么、又在筛选谁。

更深一层的限度，是这台机器对“人”的依赖始终甩不掉。第二把钥匙写在宪法里，但拧钥匙的是一个具体的总统：他肯不肯像王鼎昌那样去要账本、去较劲，制度本身保证不了。资格门槛可以筛出“看得懂账本的人”，却筛不出“愿意得罪政府的人”；顾问理事会能提供专业意见，三分之二国会能在分歧时收场，可这两道设计同时也意味着，当政府、理事会和国会多数高度同源时，那把钥匙能独立发力的空间是有限的。一党长期执政、精英层高度重叠的现实，让“互锁的三方”在很多时候其实站在同一边——这正是后面几章要追问的另一个主题。把守门的职责设计得再精巧，最终守不守得住，还要看坐在那个位置上的人，以及他面对的是一个怎样的政府。

但这台机器存在的全部意义，不只是把钱存住。它存住的钱，最终要变成一种能力——一种政府不必加税就能花钱的能力。这种能力怎么从储备里被合法地、可持续地提取出来，会不会让“守钱”的初衷在日复一日的提取中慢慢松动？那就是下一章要面对的问题。

参考文献

1. “Powers of the president of Singapore”, Wikipedia — 政府结论：需宪法保障，防止储备落入未来不负责任政府之手；1981 后对“反常选举结果”的担忧。https://en.wikipedia.org/wiki/Powers_of_the_president_of_Singapore

2. “President of Singapore”, Wikipedia — 1991 设民选总统以制衡当届政府动用储备。https://en.wikipedia.org/wiki/President_of_Singapore

3. Kevin Y. L. Tan, “The Elected Presidency in Singapore: Constitution of the Republic of Singapore (Amendment) Act 1991”, JSTOR — 1991 修宪设民选总统。https://www.jstor.org/stable/24865718

4. “Reserves of the Government of Singapore”, Wikipedia — 1991 修宪扩展总统在过去储备上的自由裁量权，目的为守护储备与公共服务廉正。https://en.wikipedia.org/wiki/Reserves_of_the_Government_of_Singapore

5. “President of Singapore”, Wikipedia — 总统从礼仪性元首变为带部分执行权的托管人。https://en.wikipedia.org/wiki/President_of_Singapore

6. MOF, “How are Past Reserves protected?” — 两把钥匙系统，政府动用过去储备需总统同意。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/how-are-past-reserves-protected/

7. 同上 — 总统与总统顾问理事会对储备信息有完全获取权，在守护过去储备上扮演关键角色。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/how-are-past-reserves-protected/

8. 同上 — 总统可对拨款/补充拨款/最终拨款法案否决，从而卡住可能动用过去储备的预算。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/how-are-past-reserves-protected/

9. “Powers of the president of Singapore”, Wikipedia — 政府提供担保或举债须总统同意。https://en.wikipedia.org/wiki/Powers_of_the_president_of_Singapore

10. MOF, “How are Past Reserves protected?” — 过去储备为前任政府积累、受保护；当期储备可由本届动用。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/how-are-past-reserves-protected/

11. “Powers of the president of Singapore”, Wikipedia — 第五附表实体含 CPF 局、HDB、JTC、MAS、GIC、淡马锡，各自过去储备均受保护。https://en.wikipedia.org/wiki/Powers_of_the_president_of_Singapore

12. “Reserves of the Government of Singapore”, Wikipedia — 民选总统资格门槛与守护者角色。https://en.wikipedia.org/wiki/Reserves_of_the_Government_of_Singapore

13. “President of Singapore”, Wikipedia — 总统由礼仪元首转为带部分执行权的储备守护者。https://en.wikipedia.org/wiki/President_of_Singapore

14. ELD, “Qualifying Criteria” — 候选人须年满 45、为新加坡公民、提名日前居住满十年，并经总统选举委员会认定品格声誉。https://www.eld.gov.sg/candidate_presidential_qualify.html

15. 同上 — 公共部门资格岗位清单；私营部门须任最高执行官满三年、公司近三年平均股东权益达 5 亿新元且持续盈利。https://www.eld.gov.sg/candidate_presidential_qualify.html

16. DollarsAndSense Business, “Understanding the Singapore Presidential Election Criteria for Private Sector Candidates” — 私营部门资格细则。https://dollarsandsense.sg/business/understanding-the-singapore-presidential-election-criteria-for-private-sector-candidates-who-qualifies/

17. “Presidential elections in Singapore”, Wikipedia — 2016 私营标准由约 1 亿实缴资本提至 5 亿股东权益，并要求最资深执行人员、公司盈利。https://en.wikipedia.org/wiki/Presidential_elections_in_Singapore

18. SingaporeLegalAdvice.com, “All You Need to Know About the Changes to Singapore’s Presidential Elections 2017” — 2017 改制门槛上调与保留选举机制。https://singaporelegaladvice.com/changes-singapore-presidential-elections-2017/

19. The Online Citizen (2023-05-11), “1,200 firms meets private sector requirement…” — 陈振声披露符合 5 亿股东权益门槛的公司数量（约数百家）。https://www.theonlinecitizen.com/2023/05/11/1200-firms-meets-private-sector-requirement-for-singapores-next-presidential-election-chan-chun-sing/

20. The Istana, “Council of Presidential Advisers” — 理事会 8 名成员：3 名总统裁量任命、3 名经总理提名、首席大法官与 PSC 主席各提名 1 名。https://www.istana.gov.sg/presidents-office/council-of-presidential-advisers/

21. 同上 — 总统行使涉储备与任命的自由裁量权时须咨询理事会。https://www.istana.gov.sg/presidents-office/council-of-presidential-advisers/

22. 同上 — 理事会就总统守护过去储备与公共服务廉正的托管权提供意见。https://www.istana.gov.sg/presidents-office/council-of-presidential-advisers/

23. “Powers of the president of Singapore”, Wikipedia — 若总统否决与理事会建议相反，国会可以不少于全体民选议员三分之二多数推翻。https://en.wikipedia.org/wiki/Powers_of_the_president_of_Singapore

24. The Istana, “Constitutional” — 总统在关键任命、内部安全法羁押、贪污调查等领域的同意权；须咨询顾问理事会。https://www.istana.gov.sg/the-president/presidents-duties/constitutional/

25. “Ong Teng Cheong”, Wikipedia — 王鼎昌 1993-09-01 至 1999-09-01 任首位民选总统，以 58.7% 得票当选。https://en.wikipedia.org/wiki/Ong_Teng_Cheong

26. 同上 — 1996 起王鼎昌索取政府不动产清单（土地、楼宇、道路、水库等）以厘清储备。https://en.wikipedia.org/wiki/Ong_Teng_Cheong

27. 同上 — 政府称为不动产估值需“56 个人年”工作量。https://en.wikipedia.org/wiki/Ong_Teng_Cheong

28. 同上 — 经咨询会计总长与审计长，王判断可加快；政府约用三年才交出完整信息。https://en.wikipedia.org/wiki/Ong_Teng_Cheong

29. 同上 — 王鼎昌从报道得知政府拟将邮政储蓄银行售予星展，事前未获告知，而该行储备应受总统保护。https://en.wikipedia.org/wiki/Ong_Teng_Cheong

30. 同上 — 1999 王鼎昌不竞选连任，公开理由含妻子病逝等个人原因；卸任名言“有好政府胜于以好总统监督坏政府”。https://en.wikipedia.org/wiki/Ong_Teng_Cheong

31. Yahoo Finance SG, “When has the Singapore President’s approval been sought to tap into past reserves?” — 2009 纳丹原则上同意支取至多约 49 亿新元用于工作信贷与特别风险分担计划。https://sg.finance.yahoo.com/news/when-singapore-president-approval-sought-tap-past-reserves-051911077.html

32. 同上 — 疫情期间申请 2020 约 520 亿、2021 约 110 亿、2022 约 60 亿新元；三年实际支取约 429 亿新元。https://sg.finance.yahoo.com/news/when-singapore-president-approval-sought-tap-past-reserves-051911077.html

33. “GIC (sovereign wealth fund)”, Wikipedia；Temasek, “Corporate Governance” — 淡马锡与 GIC 为宪法第五附表实体。https://en.wikipedia.org/wiki/GIC_(sovereign_wealth_fund)

34. “GIC (sovereign wealth fund)”, Wikipedia — GIC 对总统负责，总统被赋权获取信息以守护储备。https://en.wikipedia.org/wiki/GIC_(sovereign_wealth_fund)

35. Temasek, “Corporate Governance” — 股东任免董事须总统同意；董事会任免 CEO 须总统同意。https://www.temasek.com.sg/en/about-us/corporate-governance

36. 同上 — 这些约束属“第二把钥匙”概念，保护董事会与 CEO 廉正。https://www.temasek.com.sg/en/about-us/corporate-governance

37. 同上 — 董事会主要由独立私营商界领袖组成，无政府提名董事。https://www.temasek.com.sg/en/about-us/corporate-governance

38. 同上 — 股东依长期回报问责董事会，董事会下放日常管理。https://www.temasek.com.sg/en/about-us/corporate-governance

39. 同上 — 董事会与 CEO 对总统负责，确保投资处置按公允市场价值成交。https://www.temasek.com.sg/en/about-us/corporate-governance

40. The Istana, “Constitutional” — 即便总理不同意，贪污调查局可在总统同意下推进某些调查。https://www.istana.gov.sg/the-president/presidents-duties/constitutional/

41. Temasek, “Corporate Governance” — 审计委员会全独立董事组成，审查内控、财报、合规与道德准则。https://www.temasek.com.sg/en/about-us/corporate-governance

42. MOF, “What are Singapore’s reserves?” — 储备全口径总额不完全披露；公开回报与可动用部分。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/what-are-singapores-reserves/

43. “Reserves of the Government of Singapore”, Wikipedia — GIC 全口径资产规模不公布，外界多为估算。https://en.wikipedia.org/wiki/Reserves_of_the_Government_of_Singapore

44. MOF, “What are Singapore’s reserves?” — 公布回报与每次动用过去储备的额度用途，通过财政部与总统双重把关问责。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/what-are-singapores-reserves/

45. “2017 Singaporean presidential election”, Wikipedia — 2017 保留民选总统选举仅哈莉玛一人合格、走过场当选，引发 #NotMyPresident 争议。https://en.wikipedia.org/wiki/2017_Singaporean_presidential_election

不加税而花钱：NIRC 与一个国家的财务自由

一

先把这根管子叫什么、怎么工作说清楚，因为它的设计细节本身就藏着这一章后面要讲的全部政治含义。

净投资回报贡献，NIRC，由两部分组成：一是由 GIC、金管局（MAS）和淡马锡投资的相关净资产所产生的净投资回报（Net Investment Returns，NIR）中，至多 50%；二是从其余过去储备资产中获得的净投资收益（Net Investment Income，NII）中，至多 50%1。

这两个术语的差别值得停一下。NII 是“实收”的口径——指真正落袋的利息、股息、租金等投资收入，扣掉管理费用之后的部分2。NIR 则是“预期”的口径——指相关资产预计在长期内能赚到的实际回报率（已扣除通胀，且含尚未变现的资本利得）3。前者看的是这一年实际进了多少钱，后者看的是这笔资产“按它的长期赚钱能力，今年理应分出多少给当代人花”。

把这一整套翻成人话：政府每年可以从国家储备的投资回报里，拿走最多一半，放进预算花掉1。剩下的至少一半，连同全部本金，留在储备里继续滚动、继续增值。它和上一章讲的“第二把钥匙”，正好是同一套储备制度的两面：第二把钥匙管“本金不能被动”，NIRC 管“收益只能花一半”。一个守底，一个限流。

为什么要分 NIR 和 NII 两套口径，而不是合成一条简单的规则？因为新加坡的储备不是一锅同质的钱，而是被分成了风险态度不同的几块。GIC 和金管局管的，是更偏长期、更看重资产增值的那部分，用“预期长期实际回报”来度量才不至于把它账面上的浮盈白白晾着；而另一些资产更适合按实收口径来算，于是保留 NII。两套口径合在一起取至多 50%，是为了让“今年能花多少”既不至于错过真实的增值，也不至于把还没落袋的纸面富贵提前花掉。这是一种刻意的折中：既要花得到，又不能花得太满。

这里还要厘清一个常见误解：NIRC 花的不是“本金的一部分”，而是“回报的一半”。本金这一块，由第二把钥匙单独看守，任何一届政府想动它都得过民选总统这一关。NIRC 这根管子接的，只是回报水龙头——它从源头就被设计成够不着水池本身。两道闸门叠在一起，一道管流量、一道管存量，几乎堵死了任何一届政府透支国家未来的路径。

二

这套规则不是一次成型的，它是分三步、用了十几年、靠三次宪法层面的调整才长成今天的样子。这段演化史本身就说明了新加坡财政设计的一个习惯：先小心地开一道缝，确认无害，再把缝开大一点。

第一步是 2001 年引入的 NII 框架。它确立的原则很朴素：储备每年真正赚到的投资收益里，至少要留下 50% 不能花3。当时能算进预算的，只是“实收”的那一部分——已经变现的利息、股息——而像 GIC 这种长期持有、靠资产升值赚钱的机构，它账面上巨大的、尚未卖出的资本利得，是不算在内的。这意味着相当一部分真实回报，在制度上是“看得见、花不着”。

第二步是 2008 年通过、2009 年生效的 NIR 框架。这一次的关键改动，是把 GIC 和金管局所管资产的口径，从“实收收益”换成了“预期长期实际回报”——也就是允许把那些尚未变现的资本利得，按一个长期预期回报率折算进来，再取其中的至多 50%34。换句话说，政府可花的“分子”被显著做大了，但“只花一半”这道闸门原封不动地保留着。

第三步是 2015 年，宪法修正案把淡马锡也并入了 NIR 框架。在那之前，从 2000 年到 2015 年，政府只能动用淡马锡派发“股息”的至多一半，其余锁进过去储备；2015 年之后，淡马锡的贡献也改成按其净资产的预期长期实际回报来计算，同样含已变现与未变现的资本利得3。至此，国家储备的三个主要管理人——GIC、金管局、淡马锡——被装进了同一套“预期回报、只花一半”的算法。

这三步对预算的实际影响是巨大的，尤其是 2008 年那一步。在只能花“实收收益”的年代，GIC 这种把钱长期投在全球股票、不动产、私募上的机构，每年真正变现、能算进预算的钱相当有限——它的回报大量沉淀在尚未卖出的资产升值里。一旦改成按“预期长期实际回报”计算，这部分浮盈就被合法地折算进了可花的基数。可以这样理解：2008 年的改动没有让储备多赚一分钱，却让政府每年能从同一笔储备里多拿出一大块来花，而且不必逼着投资机构为了凑预算去提前卖出本该长期持有的好资产。这是一种典型的新加坡式精算——在不破坏投资逻辑的前提下，把“赚到但还没落袋”的钱，按一个稳健的口径提前请进预算。

三步走完，这根管子的口径达到了今天的样子。值得留意的是：每一次扩口径，扩的都是“分子”（可计入的回报基数），而那道 50% 的闸门，三次都没动。这是理解新加坡财政纪律的一个细节——它愿意让自己花得更多，但始终不肯让自己花得更狠。也正因为口径是分步、谨慎地放开的，每一步都能先验证不会动摇本金，再决定要不要走下一步。这种“先开缝、再开门”的做法，本身就是这台机器对待自己财富的基本态度：宁可慢，不可险。

三

为什么是“一半”，而不是全部，也不是更少？这个比例背后，是一份没有写进任何一句口号、却被反复用来挡住各种加码请求的代际契约。

逻辑其实不复杂。如果政府把储备回报全部花掉，储备的实际规模就会被通胀慢慢蚀薄，下一代继承到的购买力会缩水。如果一分都不花，那么攒储备就失去了现实意义——钱存着不用，对活着的人没有任何好处。“花一半、留一半”是一个折中：留下的那一半保证储备至少能跑赢通胀、随经济一起增长，花掉的那一半让当代人真实受益。

这就是为什么这套规则被官方反复描述为“支持可持续的预算”1。“可持续”在这里有精确含义：它指的是这根管子可以一代接一代地用下去，而不是某一届政府把它拧到最大、然后留给后人一个空保险柜。当代人和后代人，通过这个 50% 的比例，被绑在了同一条利益线上。

为了不让这个比例随某一届政府的口味漂移，NIR 框架还配了一套防止“自己给自己多算”的程序设计。可计入的“预期长期实际回报率”（官方缩写 ELTRROR），由投资机构里有经验的专业人士判断给出，并须经民选总统在征询总统顾问理事会意见后表示同意34。万一政府与总统在反复讨论后仍谈不拢某个回报率，就退回到一个不由任何一方临时拍板的兜底口径——用该资产此前 20 年的历史平均实际回报率来定4。这道兜底很关键：它让“今年到底能花多少”，最终落在一个相对客观的长期数字上，而不是某届财长的乐观情绪上。

这份代际契约还有一层不常被提起的功能：它替未来留了一个应急缓冲。储备如果被一届届政府花到见底，遇上真正的危机时就无险可守；保留至少一半回报、外加全部本金，等于始终在账上压着一笔“以备不时之需”的钱。政府之所以一再拒绝把 50% 的上限往上调，给出的正是这套逻辑——今天多花，等于减少留给未来的储备，可能意味着将来更高的税或更少的开支，还会削弱应对冲击的缓冲17。历任部长反复强调的一句话是：前几代人省下、攒起了这笔储备，后几代人也有责任做它负责任的看管者17。这套说辞之所以有力，是因为它把一个本可以纯讲财政技术的问题，转译成了一个关于“对得起谁”的道德问题。

把视野放到国际上，更能看清这个 50% 的克制程度。挪威管理着全球规模最大的主权基金之一，它的财政规则只允许政府每年动用基金的“预期实际回报”，2017 年还把这个预期回报率从 4% 主动下调到 3%，目的就是让支出更可持续、把本金更牢地留给后代5。新加坡的“只花预期回报的一半”，在精神上和挪威同源——都把“动本金”视为禁区，都把当代人的胃口压在长期回报之内。两者的差别更多在口径而非原则：都在用一条事先写死的规则，替未来挡住当下的手。这类规则的共同点在于，它们都不信任“当届政府会自觉克制”，而宁可把克制写进制度，让它不依赖任何一任领导人的品性。

四

现在讲这根管子的政治后果，这是它最被低估、却最重要的部分。

NIRC 长期是新加坡政府收入里最大的单一来源之一。官方的说法是，今天 NIRC “是新加坡政府用于年度开支的最大收入来源之一”6。把数字摆出来更直观：2024 财年，政府从 NIRC 拿到了约 240 亿新元，比上一财年的约 230 亿又有增长7。每年大约 20% 的政府开支，是由 NIRC 资助的；自 2020 财年以来，这笔收入平均每年相当于 GDP 的约 3.5%6。这意味着新加坡政府的运转，有相当大一块不是靠向公民收税，而是靠国家储备的投资收益。

放在整个收入盘子里看更清楚：财政部自己的口径是，超过七成的政府收入来自各类税收，而 NIRC “如今提供了年度预算的约五分之一”22。也就是说，税收仍是大头，但有整整一块预算是不向公民征收、而由储备生息支撑的。财政部同时承认，近年大涨的公司税“不能被视为理所当然”，因为投资环境竞争加剧、经济波动、国际税制又在变22——这恰恰反衬出 NIRC 这块“不靠税基”的收入为什么对它如此要紧。

需要补一个时间维度上的细节，因为它本身说明了问题。NIRC 与税收谁是“最大单项”，会随年份变化。在 2025 年的预算里，黄循财就指出公司所得税成了最大的收入来源，反超了 NIRC——背景是该财年公司税收入跳增 6.5% 至 309 亿新元，把 2024 财年的预算盈余推到 64 亿新元8。换句话说，NIRC 不是永远第一，但它常年稳居前二，而且这一大块收入几乎不需要向选民“伸手”。这一点，比“是不是当年第一”更重要。NIRC 的趋势也仍在往上走：2025 财年的 NIRC 估算约 271 亿新元，较上一年增约 12.9%8；到 2026 财年，官方估算已达约 285 亿新元6。

把这件事的含义摊开：在多数国家，政府想多花钱，要么加税，要么借债。加税得罪选民，借债留下利息和债务。这两条路都有政治代价，也都构成对政府的天然约束——你想花更多，就得先付出政治成本。新加坡用 NIRC 给自己开了第三条路。政府想多花钱，可以动用储备回报的那一半，既不必加税，也不必借债。这就是这一章标题的含义：不加税而花钱。

这条路的特别之处，在于它和靠资源吃饭的“食利国”不一样。中东产油国的财政也大量不靠税收，但那靠的是地底下的油，油价一塌、财政就晃；而新加坡没有油、没有矿，它的“第三条路”靠的是一笔被几代人攒下、再被专业机构投到全球去生息的钱。它不是从地里挖出来的运气，而是攒出来、投出来的存量。这让它比食利国更稳——回报来自分散的全球资产，而不是单一商品的行情；但也让它换了一种脆弱：财政的命，从此和全球资本市场的长期表现绑在了一起。这层脆弱后面会专门讲。眼下要记住的是结论：一笔不向选民伸手、又不向债主低头的稳定收入，给了执政者一种罕见的财政从容。

五

这条第三条路，深刻地改变了执政党和选民的关系。

在一个靠税收过活的国家里，政府和纳税人之间有一种天然的紧张：我交了税，所以我有权要求你花得明白、花得让我满意，否则下次选举我换人。税收是民众约束政府的杠杆，也是政府必须讨好民众的理由。

NIRC 在很大程度上松开了这根杠杆。当政府的钱有一大块来自“祖辈攒下、现在投资生息”的储备，而不是“当代人这一年交的税”，政府对当代选民的财政依赖就下降了。它可以在不增加税负的前提下提供福利、补贴、基建——这让执政党在选举中拥有一种别国政府羡慕的底气：派糖不必先伸手要钱。

这种底气在每一份预算案里都看得见。新加坡的财政打法，是把可观的盈余和储备收益，转化为名目繁多的现金补贴、消费券、组屋津贴、育儿和医疗补助，定向发到不同人群手里。当 GST 上调时，政府能同步推出“安心配套”，为低收入家庭抵冲多年内的多缴部分10；当账面有大额盈余时——比如 2024 财年的 64 亿新元盈余8——又能拿出一部分回馈居民。这套“加税的同时退钱”的组合拳之所以打得出来，背后正是 NIRC 这一不依赖税基扩张的稳定流量在托底。别国政府要做同样的事，往往得先借债或先加另一种税，而新加坡可以让储备的回报替它垫上一截。

这正是理解人民行动党长期支配地位的一把钥匙。2025 年大选里它拿到 65.57% 的选票9，原因当然很多，但其中一条结构性原因是：它能持续兑现“低税、有福利、有基建”的组合，而这个组合的财源，很大程度上来自 NIRC 而非加税。它不必在“加税”和“砍福利”之间做那道让无数民主政府输掉选举的痛苦选择题，因为储备替它垫付了一部分账单。

这并不是说新加坡完全不加税。事实上它的消费税（GST）就在 2023 年 1 月从 7% 升到 8%、2024 年 1 月再升到 9%10——说明 NIRC 也不是万能的提款机，政府仍要在某些环节向公民收钱。加税的理由也很结构性：人口老龄化推高了刚性开支，按财政部的测算，医疗卫生支出预计将从此前的约 113 亿新元增加到 2030 年的约 270 亿新元，相当于从 GDP 的约 2.1% 升到接近 3%11。但即便是这种加税，新加坡也有底气把它做得相对从容——它配上了一整套“安心配套”（Assurance Package）来抵冲低收入家庭多年内的多缴部分10，因为它知道自己背后还垫着一大块不依赖税基扩张的储备收入。

也正因如此，有研究强调，确保 NIRC 这一主要收入来源的可持续，对新加坡至关重要——因为它在进一步加 GST 或开征财富税上，回旋余地其实有限12。新加坡至今没有一种基于净资产征收的“纯财富税”，而根据其他司法管辖区的经验，这类税制实施起来既困难又不划算12。这是一个被低估的约束：NIRC 越重要，恰恰是因为别的开源渠道越窄。

把这条线拉到底，就触到了本章命题的核心：NIRC 不只是一项财政技术，它还是执政党合法性的一块财务地基。很多国家的执政合法性，建立在“我能向你收税、又把税花得让你满意”的循环上——这个循环逼着政府持续回应选民。新加坡的合法性则多了一根别人没有的支柱：它能持续提供一个相对低税、有福利、有一流基建的生活，而其中一大块财源不来自当代人的口袋。当一个政府能年复一年兑现“日子在变好、税还没怎么涨”的承诺，它在选举里就握有一种结构性优势。这不是说选举不重要，而是说储备的回报，替执政者预先垫平了许多别国政府必须靠政绩或妥协才能换来的民意空间。

这也不是说新加坡政府可以随便花。50% 的上限、第二把钥匙、以及它一贯的财政审慎，都在约束它。但相比一个纯靠税收的政府，它的财政自由度高得多——而财政自由，最终会转化为政治自由。

六

这套安排也有它的暗面，本书不打算回避。第一个暗面是问责的稀释。

当政府花的钱有一大块不来自当代税收，公民“用钱约束权力”的能力就被削弱了。你很难对一笔“不是你交的税”的钱，理直气壮地要求它对你负责。这个抽象的担忧，在新加坡有相当具体的版本：储备总额不公开。政府不披露储备的整体规模，给出的理由是它属于国家的“战争储备金”，对一个没有天然资源的小国尤其如此——若公开全口径，等于把家底亮给可能针对新元发动投机攻击的市场，也会削弱它作为战略防御的作用13。能公开的只是其中两块：截至 2025 年 3 月 31 日，金管局管理的官方外汇储备约 5140 亿新元，淡马锡的净投资组合值约 4340 亿新元；GIC 的全口径资产则始终不披露，官方只说它“管理着远超 1000 亿美元”1314。

把这两件事叠在一起，监督的抓手自然变弱：公民花的是一笔自己不知道总量、又不完全由自己出的钱。反对党的批评正是冲着这个缝隙去的。工人党的毕丹星在国会反复主张更高的透明度，他的一个论点很尖锐——议员要对“动用过去储备”投票，却往往根本不知道动用之后还剩多少15。他还援引政策研究所（IPS）的公众商议研究指出，若所花之处能产生清晰可衡量的回报，相当一部分公民其实支持把 NIRC 的动用比例提高到 60%15。到了 2026 年的预算辩论，他进一步要求政府为“前进新加坡”（约 400 亿新元）、RIE2030（约 370 亿新元）这类大额计划提供可追踪的“成绩单”，让公众看清钱花到了哪、有没有效果16。

这里有一个值得分层看待的张力，两边都有它的道理。政府一侧的论证是：储备的整体规模是战略机密，公开它会招来对新元的投机攻击、削弱国家的防御13；同时它强调自己有一整套程序约束——第二把钥匙、50% 上限、总统同意 ELTRROR——足以保证不乱花。反对一侧的论证则是：正因为公民出的那一份在缩小，问责才更不能放松；议员若连“动用后还剩多少”都不知道，所谓监督就只剩形式15。两种论证其实指向同一个事实的两面：一笔越是来自储备、越少来自当代税收的钱，越需要别的问责机制来补位，而新加坡选择的补位方式，主要是“相信制度与官员的审慎”，而不是“公开账目让公众核验”。

政府这一侧的回应，恰好暴露了这套安排的又一重张力。面对“为什么不直接多花一点 NIRC、少向公民收税”的提议，财政部一直用代际公平来挡：今天多花，等于减少留给未来的储备，可能意味着将来更高的税或更少的开支；维持 50% 的上限，能让储备随经济一起增长，也能维持财政纪律17。黄循财更把“改动用储备的规则”称为应当留到最后一步的“最后手段”17。于是出现一个耐人寻味的局面：同一套不透明，既被用来论证“我们很审慎，不会乱花”，也让外界难以独立核验它到底有没有那么审慎。透明度与纪律，在这里被绑在了同一个结上——你要么相信这个结，要么没有别的抓手去解开它。

七

第二个暗面是路径依赖——当一个国家的财政长期靠投资回报养着，它对回报本身就会变得敏感。

NIRC 的“分子”是储备的预期长期回报。这意味着，储备投得好不好、市场行不行，会经由这根管子直接传导到财政空间。靠投资收益过日子的好处是不必看纳税人脸色，坏处是要看市场脸色。如果某一年储备投资跑输——正如本书第二章提到的，2025 年淡马锡和 GIC 双双跑输同行，并由此引发了对其对华策略与未来方向的质疑18——那么 NIRC 这根管子里的水，长期看就会变少，财政的回旋空间随之收窄。

这种传导被 ELTRROR 的设计部分地“平滑”了，但没有被消除。因为 NIRC 用的是预期长期回报，而不是当年的实际涨跌，所以某一年股市暴跌不会让明年的 NIRC 应声砍半——它隔着一层长期假设，缓冲了短期波动4。这是好事，它让财政不至于跟着市场坐过山车。但平滑只是把冲击摊薄到更长的时间里，并没有让冲击消失：如果储备的长期回报率确实结构性地下了一个台阶，那么经过几年的重新评估，可计入的预期回报率就会被下调，NIRC 的天花板也随之降低。换句话说，新加坡躲得过单年的坏运气，躲不过长期的趋势性变化。一笔越来越倚重投资回报的财政，最终要赌的是“未来几十年这些钱还能继续这么会赚”。

这种敏感性在极端年份会被放大。新冠疫情期间，新加坡第一次大规模动用过去储备：2020 财年到 2022 财年间约动用 400 亿新元，单是 2020 年 4 月哈莉玛总统批准的那一笔，上限就接近 210 亿新元19。这次动用是在“第二把钥匙”的程序下进行的，事后政府还专门安排把这笔钱补回储备19。它说明储备这层缓冲确实管用——危机时不必靠借债或紧急加税就能托住经济；但它同时提醒：缓冲一旦被启用，补回它本身就是一笔将来要还的账。把一国财政的相当一部分系于全球资本市场的长期表现，本身就是一种新型的脆弱——不是借来的钱，而是赚来的钱，可它同样会随行情起落。

NIRC 还制造了一种更隐蔽的依赖：预算编制的舒适感。当每年有相当于 GDP 约 3.5% 的稳定流量自动进账6，决策者面对结构性开支上升时，第一反应未必是“如何提高税基效率”，而可能是“储备这边还能不能多匀一点”。前面提到的“是否把 50% 提到 60%”之争，本质上就是这种诱惑的制度化表达——好用的工具，总会被不断试探它的边界。

八

第三个暗面更微妙：NIRC 让“少生孩子”在财政上变得没那么可怕。

一个主要靠人口和税基扩张来增加收入的国家，会本能地恐惧人口萎缩——人少了，纳税人就少了，养老和医疗的账却更重了。而一个相当程度上靠存量储备生息的国家，对人口下降的财政痛感会迟钝一些：哪怕劳动人口在缩，储备依然在全球市场里替它赚着那份不依赖本国人口的回报。

这种迟钝是一把双刃剑。一方面，它确实给了新加坡一层别国没有的缓冲——前面说过的医疗开支到 2030 年要翻倍11，老龄化带来的刚性支出本会逼着许多国家要么大幅加税、要么砍福利，而新加坡可以用 NIRC 垫一部分。换个角度看，正是因为有这层缓冲，新加坡才敢在 GST 这种最直接触及民生的税上一年内连加两档，而不必担心立刻撕裂社会——储备收益替它分担了“如果不加税、刚性开支怎么办”的那部分焦虑。另一方面，缓冲也可能麻痹紧迫感：当账面上的财政压力被储备收益悄悄吸收掉一截，决策层在生育率塌陷面前，少了一点本该有的、由钱包直接传来的疼。一个靠人头税基过活的政府，会把生育率下滑当成迫在眉睫的财政威胁；一个靠存量生息过活的政府，更容易把它当成一个可以慢慢处理的长期议题。两种紧迫感的差别，可能正是 NIRC 这根管子在人口问题上最隐蔽的副作用。

而生育率的数字并不留情。2025 年新加坡的总和生育率跌到 0.87，创历史新低；65 岁及以上人口已占两成以上20。它的对冲手段是大规模引进新移民——计划每年新增约 2.5 万至 3 万名新公民21。但移民补的是人口和劳动力，补不了一个更深的问题：当一台财政机器越来越不靠“本国人”来供养，它和“本国人”之间那条最古老的契约——你纳税、我负责——也就越来越松。

这里藏着一个值得追问的连锁反应。靠 NIRC 与储备生息，让政府在财政上不那么害怕人口下降；不那么害怕，就可能在催生这件最难、最慢、最不讨好的事上，少一分非做不可的劲头；而对生育率的迟疑，又会被移民这条更快见效的路径进一步掩盖——人头能补上，财政能稳住，于是结构性的人口塌陷被一层层缓冲材料包裹起来，痛感被推迟，问题却没解决。一台为“小国生存”设计的财富机器，能不能也帮这个小国生出足够的下一代人？这正是同一套逻辑在它没被设计应对的领域里露出的破绽。这条线，本书会在最后一章重新拾起。

九

把前三章合起来，新加坡财富机器的全貌就清楚了。

赚钱的是两条河——淡马锡的主动股权和 GIC 的全球配置。守钱的是第二把钥匙——民选总统对动用过去储备的否决权。用钱的是 NIRC——一根只引走预期回报一半、留下本金的管子，而且它的口径用了 2001、2008、2015 三步才长成今天的样子，每一步都在做大可花的基数，却始终没动那道 50% 的闸门。三者咬合，构成了一个闭环：储备投资生息，预期回报的一半流进预算，另一半连同全部本金留下继续滚。

这个闭环给了新加坡一样别的小国求之不得的东西：财政上的从容。它不必为了一笔国际贷款向大国低头，不必因为一次危机就被迫紧缩——疫情时它动用储备、事后补回，而不是举债度日19。这种从容，是它在中美之间能够“既不必投靠、也不会崩溃”地玩对冲的物质基础——一个手头有几代人储备垫底的国家，谈判时的耐心和底气，是借钱过日子的国家给不了的。

值得把这份从容的来历再说清楚一点：它不是天上掉的，而是用纪律换的。NIRC 之所以能年复一年地稳定供血，前提是历届政府都没有把它拧到极限——没有在选举年破例多花、没有在危机后赖着不补、没有把 50% 偷偷改成 60%。这条管子的可靠，恰恰建立在它一直被克制地使用之上。一旦哪一届政府开始把它当成无限提款机，它提供的那份从容就会从根上动摇。所以这台机器真正稀缺的零件，与其说是钱，不如说是“明明能多花却选择不多花”的那份自我约束——而自我约束能不能一代代传下去，本身就不是钱能保证的事。

但这台机器也把三道暗门一并装了进去：问责被一笔“不是你交的税”稀释；财政被绑上了全球市场的起落；而人口塌陷的痛，被储备收益悄悄吸走了一截。它们都不是设计缺陷，更像是设计代价——你要“不加税而花钱”的自由，就得接受这份自由会让你对某些信号变得不那么敏感。

钱只是机器的一半。机器的另一半，是组织权力——是谁来设计这套规则、谁来守这把钥匙、谁来决定储备投向哪里、谁来在大国之间做那些精算。一笔不向选民伸手的钱，会不会也意味着一个不必太在意选民的政府？这就要从财富转到权力，从两条河转到一个党。下一章开始，讲人民行动党：一台不是用来赢选举、而是用来制造领导人的机器。

参考文献

1. MOF, “Net Investment Returns Contribution” — NIRC = NIR 的至多 50% + NII 的至多 50%（GIC/MAS/淡马锡）；NIRC 支持可持续预算。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/net-investment-returns-contribution/

2. MOF, “Net Investment Returns Contribution” — NII 指股息、利息等扣除管理费用后的实收投资收入；2001 年 NII 框架保护至少 50% 的实收净投资收益。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/net-investment-returns-contribution/

3. Wikipedia, “Reserves of the Government of Singapore” — NII 框架 2001、NIR 框架 2008（含资本利得，至多 50%）、2015 淡马锡并入 NIR 框架的时间线。https://en.wikipedia.org/wiki/Reserves_of_the_Government_of_Singapore

4. MOF, “Net Investment Returns Contribution” — ELTRROR（预期长期实际回报率）的定义、由投资机构专业判断并经总统同意、谈不拢时退回 20 年历史平均实际回报率的兜底。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/net-investment-returns-contribution/

5. NHH, “When Norway rewrote the fiscal rule” — 挪威财政规则：仅动用基金预期实际回报，2017 年由 4% 下调至 3%，以保本金、跨代平滑支出。https://www.nhh.no/en/research/impact-cases/when-norway-rewrote-the-fiscal-rule/

6. MOF, “What are the reserves used for?” — NIRC 为政府最大收入来源之一；每年约 20% 政府开支由 NIRC 资助；自 FY2020 平均约占 GDP 3.5%；FY2026 估算约 S$28.48B。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/what-are-the-reserves-used-for/

7. The Online Citizen (2025-02-18), “PM Wong: Singapore’s FY2024 budget surplus hits S$6.4B as corporate tax revenue surges” — FY2024 NIRC 约 S$24B（较 FY2023 的约 S$23B 增长）。https://www.theonlinecitizen.com/2025/02/18/pm-wong-singapores-fy2024-budget-surplus-hits-s6-4b-as-corporate-tax-revenue-surges/

8. The Online Citizen (2025-02-18), “PM Wong: Singapore’s FY2024 budget surplus hits S$6.4B as corporate tax revenue surges” — 公司税 309 亿、反超 NIRC、盈余 64 亿；FY2025 NIRC 估算约 S$27.1B（增约 12.9%）。https://www.theonlinecitizen.com/2025/02/18/pm-wong-singapores-fy2024-budget-surplus-hits-s6-4b-as-corporate-tax-revenue-surges/

9. ELD, “2025 Parliamentary General Election Results” — PAP GE2025 得票 65.57%。https://www.eld.gov.sg/finalresults2025.html

10. CNBC (2022-12-29), “Singapore is set to hike its goods and services tax in January. Here’s how it will work” — GST 2023-01 由 7% 升 8%、2024-01 升 9%；配套安心配套（Assurance Package）缓冲。https://www.cnbc.com/2022/12/29/gst-increase-singapore-to-raise-goods-and-services-tax-in-january.html

11. CNBC (2022-12-29), “Singapore is set to hike its goods and services tax in January.” — 医疗卫生支出预计由约 S$11.3B 增至 2030 年约 S$27B（约 GDP 2.1%→近 3%）；老龄化为加税理由。https://www.cnbc.com/2022/12/29/gst-increase-singapore-to-raise-goods-and-services-tax-in-january.html

12. NUS BizBeat, “Crucial to Secure Singapore’s Main Revenue Source, Given Little Leeway for More GST or Wealth Taxes” — 进一步加 GST/财富税回旋有限；新加坡无纯财富税，实施困难且不划算。https://bizbeat.nus.edu.sg/thought-leadership/article/crucial-to-secure-singapores-main-revenue-source-given-little-leeway-for-more-gst-or-wealth-taxes/

13. MOF, “What are Singapore’s reserves?” — 不公开储备总额（战争储备金、防新元投机攻击、战略防御）；截至 2025-03-31 金管局官方外汇储备约 S$514B、淡马锡净组合值约 S$434B。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/what-are-singapores-reserves/

14. Wikipedia, “GIC (sovereign wealth fund)” — GIC 全口径资产不披露，官方仅称“管理着远超 1000 亿美元”。https://en.wikipedia.org/wiki/GIC_(sovereign_wealth_fund)

15. Pritam Singh, “Speech on Reserves” (Workers’ Party) — 议员需对动用过去储备投票却不知动用后余额；主张不应排除动用超过 50% 的 NIRC；援引 IPS 研究称若回报清晰可衡量，公众支持用到 60%。https://www.wp.sg/parliament/speech-on-reserves-by-lo-pritam-singh

16. The Independent (2026), “Budget 2026: S’poreans agree with Pritam Singh’s call for greater transparency” — 主张为前进新加坡（约 S$40B）、RIE2030（约 S$37B）等提供可追踪“成绩单”。https://theindependent.sg/budget-2026-s-poreans-agree-with-pritam-singh-s-call-for-greater-transparency/

17. IPS / LKYSPP Working Paper 32, “Fiscal Management of Reserves in Singapore: An Intergenerational Equity Perspective” — 政府以代际公平拒绝提高 NIRC 上限：今天多花将减少未来储备、或致更高未来税；50% 上限维持纪律、令储备随经济增长。https://lkyspp.nus.edu.sg/docs/default-source/ips/ips-working-paper-32_fiscal-management-of-reserves-in-singapore-an-intergenerational-equity-perspective_270918.pdf

18. The Online Citizen (2025-12-06), “Temasek and GIC underperform peers, raising questions on China strategy and future direction” — 2025 淡马锡/GIC 跑输同行，引发对其对华策略与未来方向的质疑。https://www.theonlinecitizen.com/2025/12/06/temasek-and-gic-underperform-peers-raising-questions-on-china-strategy-and-future-direction/

19. MOF, “Replenishing Reserves Drawn During COVID-19 Crisis and Impact on Taxes Imposed on Singaporeans” — FY2020–FY2022 约动用 S$40B 过去储备（2020-04 哈莉玛总统批准上限近 S$21B），第二把钥匙程序下进行，事后补回。https://www.mof.gov.sg/news-resources/newsroom/replenishing-reserves-drawn-during-covid-19-crisis-and-impact-on-taxes-imposed-on-singaporeans/

20. Bloomberg (2026-02-26), “Singapore’s Fertility Rate Falls to Fresh Low as Population Ages” — 2025 TFR 0.87 创新低；老龄化加剧。https://www.bloomberg.com/news/articles/2026-02-26/singapore-s-fertility-rate-falls-to-fresh-low-as-population-ages

21. The Diplomat (2026-03), “Singapore to Ramp Up Immigration as Birth Rate Hits New Low” — 计划每年新增约 25k–30k 新公民；65+ 占比超两成。https://thediplomat.com/2026/03/singapore-to-ramp-up-immigration-as-birth-rate-hits-new-low/

22. MOF (2025-10-14), “Trends for Singapore’s Tax Sources and Strategies to Ensure Long-term Tax Revenue Sustainability” — 超过七成政府收入来自税收，NIRC 约占年度预算五分之一；公司税与 GST 为最大税源，但公司税“不能被视为理所当然”。https://www.mof.gov.sg/news-resources/newsroom/trends-for-singapores-tax-sources-and-strategies-to-ensure-long-term-tax-revenue-sustainability/

选贤的机器：人民行动党如何制造自己的接班人

一

先看一个反常的事实：人民行动党的支配，是六十多年不间断的。

它从 1959 年新加坡自治起就执政，至今从未失去过中央政权1。把这个数字放进比较政治学里看，它属于全世界连续执政时间最长的政党之列：和它处境相近的那些一党独大体制，要么在创始人离世后陷入派系火并，要么在一两代人之后丢掉政权，要么靠赤裸的镇压勉强维持。人民行动党却在过去六十多年里完成了两次国家层面的领导权交接，以及多次党内领导层更替，而且把领导层的更新一再列为头等任务，大多数议员都是在没有抗议的情况下退场的2。

“在没有抗议的情况下退场”，这句话信息量很大。在绝大多数政党里，让一位资深政治人物体面、安静、不留怨气地交出权力，是极难的事——权力会让人恋栈，退场往往伴随逼宫、内斗或决裂。人民行动党却把“退场”变成了一种近乎制度化的常规。一位长期研究新加坡政治的学者的概括是：这个党之所以能维持极低的派系性，并不是靠某位强人压住所有人，而是靠一整套在党内和国家两个层面同时设下的激励与约束，把“志同道合的精英”吸进核心、把彼此的政治前途绑在党而非选区上，从而让内部分裂的土壤几乎不存在3。

这套机制的存在，让“新加坡为什么稳”这个问题有了一个不太浪漫、但更接近真相的答案：它稳，不是因为它的政治人物格外高尚，而是因为它从一开始就不把权力的延续交给运气、人格或一时的民意。

这里要先说清一个容易被混淆的区别：人民行动党当然在意选举，它每一届都要面对真实的投票，也确实会因为得票下滑而紧张、调整、自省。但“在意选举”和“以赢选举为核心能力”是两回事。对许多政党来说，选举是它们存在的中心——它们的组织、人事、议程，都围绕着下一次投票来安排。人民行动党不一样：选举对它更像一道必须定期通过的合法性测验，而它真正投入最多心力去经营的，是另一件少有政党当成头等大事来做的事——确保下一代领导人在测验到来之前就已经被挑好、被验过、被磨合好。这种侧重，正是把它和普通执政党区分开来的地方。

要理解这套系统，得先看它最核心的零件：干部制。

二

人民行动党在组织上是一个“干部党”，而不是一个“群众党”。

两者的区别很关键。群众党的逻辑是：党员越多越好，党的方向由广大党员自下而上决定，领导层由全体党员选举产生。干部党的逻辑相反：真正握有党内选举权的，不是普通党员，而是一小群被精心挑选、被授予“干部”（cadre）身份的核心成员。在人民行动党里，只有干部党员才有权出席党代会、有权选举中央执委会、也有权被选入中央执委会——这是党内权力金字塔的塔尖4。

这套结构有它清楚的历史起源，而且是被一次惊险经历“吓”出来的。人民行动党 1954 年成立时，是温和派和亲共左翼的联合体；1950 年代后期，左翼一度在党内坐大，几乎要从内部夺走党的控制权。为了防止党再次被群众基础雄厚的左翼派系从下而上颠覆，党的主席杜进才在 1950 年代后期引入了列宁式的干部制：把党内的最终选举权收拢到一小群经过审查、忠诚可靠的核心成员手里5。这是一个反直觉但关键的设计——它牺牲了党内民主的广度，换来了党的方向不会被一时的群众情绪或某个有组织的派系劫持。

人民行动党的运作至今仍是如此。它的中央执行委员会（CEC）遴选干部，而干部反过来在两年一次的党代会上从一份候选名单里选出 18 名 CEC 委员——这是一个闭环系统，这种做法一直延续至今，在 2018 年向第四代领导层过渡时也是如此26。

把这个闭环讲清楚：CEC 选谁当干部，干部就反过来选 CEC。选民的圈子和被选的圈子高度重叠，外人极难进入。这意味着党的最高权力，在一个封闭的小圈子里循环再生，而不是向广大党员或公众开放。这种安排有一个被反复引用的比喻——它被形容为一个“封闭系统”，像“枢机主教任命教皇，教皇再任命枢机主教”67。

闭环到底有多封闭，从几个细节就能看出来。第一，干部的名册是保密的，外界至今不知道确切的干部人数；建党之初曾任命约 500 名“临时干部”，而唯一一次较具体的公开口径来自 1988 年——时任领导人王鼎昌透露，当时的干部有一千多人68。第二，成为干部本身就要过几道关：普通党员要先由所在支部的议员提名，再经过三轮、每轮四五位部长或议员参与的面谈，最后由 CEC 拍板任命；每年大约有一百名党员被提名进入这个程序67。在一个拥有数万名普通党员的政党里，真正握有选举权的核心只有一千多人，而且这份名单连存在多少、都是谁，都不向外公布。

名册保密这件事，看似只是个程序细节，其实是这套设计里很关键的一环。它带来两个效果。一是它让外部力量无从下手：你没法去拉拢、收买或施压一群你根本不知道是谁的人，也就没法从外部组织起一次对党最高层的挑战。二是它让干部之间也难以彼此串联结派：当你不确定身边谁是干部、整个干部群体有多大时，搞小圈子的成本和风险都会上升。换句话说，保密既挡住了外人，也约束了自己人——它把那一千多张选票变成了一个既封闭又分散、很难被任何单一势力捏在手里的集合。一个有意思的对照是：一般政党总希望自己的核心成员越显眼、越有声望越好，人民行动党却反其道而行，让最有权力的那群党员隐没在不公开的名册里。权力在这里不是用来炫耀的，而是用来稳定地、低调地运转的。

这套机制的效果，是党的集中化、精英化的招募与候选人遴选过程，会定期把志同道合的精英吸纳进核心圈，从而确保党的自我更新和忠诚3。注意这里的两个词：自我更新，和忠诚。前者保证党不会因为人员老化而僵死，后者保证新进的人不会从内部把党的方向带偏。一台既能换血、又不会变心的机器。

值得把这套设计放进区域比较里看，它的特别之处才会清楚。东南亚不乏长期执政的政党，但它们的命运大多和某个强人或某个家族绑在一起：领袖在，党就在；领袖一走，党往往就分裂、转向或衰落，权力的传承靠的是血缘、私人忠诚或临终的指定。人民行动党走的是相反的路——它把党的延续从任何一个具体的人身上“解耦”出来，安放在一套可以脱离个人而运转的程序里3。李光耀本人是这套设计最有意思的注脚：他是建党者、是连续执掌秘书长一职近四十年的强人，按理最有条件搞个人化的权力延续，但他恰恰是把“领导层更新”制度化的那个人——他要的不是一个忠于自己的接班人，而是一台不需要他也能自己挑出合格接班人的机器。这种“创始人主动把自己写出系统之外”的安排，在强人政治里并不常见。

干部制还有一层常被忽略的作用：它是一道意识形态的过滤网。1950 年代那次差点被左翼夺权的经历，让党学到的不只是“要防派系”，更是“要保证进入核心的人，在根本方向上和党一致”。把选举权收拢到经过审查的干部手里，等于在党的最高决策层和外部的政治风潮之间，加了一道缓冲——无论社会上一时刮什么风、党外冒出什么有号召力的人物，都很难直接换掉党的最高领导层。代价是党内民主的空间被压到极小；收益是党的方向具有罕见的连续性，几十年里没有发生过路线层面的剧烈摇摆。

三

光有一个封闭的选举闭环，还不足以解释这台机器为什么这么稳。真正让它高效的，是它把人才“主动捞进来”的那条流水线，以及一套近乎工业化的筛选程序。

人民行动党不等政治人才自己冒出来，而是主动去物色、去招募。它不像多数政党那样从自己的基层党员里挑候选人，而是从公务员系统、军队、学术界、私营企业高管，以及法律、银行、医疗、工程、传媒等专业领域里，广泛地“猎才”17。被看中的人，往往是先收到一份请柬，去参加所谓的“喝茶会”（tea session）——这是党内对非正式招募面谈的委婉说法。每年大约有一百人被请去喝茶，每场六到八人，与两三位在任部长围坐深谈，时长从一小时到两个半小时不等；有些被邀请的人，一开始甚至不知道这场茶局的真正用意79。

喝茶只是第一道筛。通过的人会被请到党总部，接受由高层组成的两轮正式面试；过关者还要再和部长见面，但最终是否“被邀请从政”，由 CEC 定夺1。而在所有候选人里，那些被判断为有“部长级潜质”的极少数——通常一个选举周期只有五六个——还要多走一道关：一场长达一天半、超过一千道题的心理测评，用来评估他们的性格与禀赋，再据此把他们标记为未来的内阁人选79。

这道心理测评的来历，本身就很说明这台机器的世界观。据公开的整理，这套做法的源头要追溯到 1980 年代，当李光耀开始把越来越多的注意力放在“领导层更新”上时，他广泛请教企业界人士如何挑人，并对壳牌公司的招募体系印象尤深——壳牌用一套被称为 H.A.I.R. 的标准（直升机视野、分析力、想象力、现实感）来识别有潜力的高管苗子9。换句话说，新加坡选拔未来部长的方法，部分脱胎于一家跨国石油公司挑选高管的人事工具。把治国看成一门可以用人事科学来筛选的“管理”，而不是一场看谁更能动员选民的政治竞赛——这是这台机器最底层的假设。

这个假设有它的代价，而且这代价正是这套方法最受争议的地方。当你用挑高管的标准来挑政治人物时，你筛出来的人，往往擅长分析、规划和执行，却未必擅长另一件政治人物本该擅长的事：在没有正确答案的价值冲突里，去说服、去妥协、去赢得本不认同你的人的支持。用人事工具选出来的精英，习惯于“问题—最优解”的思维，面对一个意见分裂、利益冲突的真实社会时，这种思维有时反而成了短板——他们可能更倾向于认为“我已经算出了最优解，剩下的只是沟通问题”，而不是认为“人们有权选择一个并非最优、但他们更认可的方案”。这条流水线生产的是高质量的治理者，但治理者和能赢得人心的政治家，并不总是同一种人。这个张力，会一直贯穿到后面几章。

这条流水线还有一个上游水源，值得单独点出：公务员系统，尤其是其中最精英的行政官（Administrative Service）。新加坡的行政官人数很少，却握着各部委和法定机构的关键职位；截至 2022 年，这批行政官里大约九成是政府奖学金得主——也就是说，国家从他们十几岁时就用奖学金锁定了最聪明的一批人，让他们进入公共服务，多年后再从中挑出可能的政治领导人22。公共部门（尤其是军队和行政官系统）一直是人民行动党最稳定的候选人猎场，在某些届次里，公职背景出身的新人占到了新候选人的相当大比例23。这条“国家奖学金—公共服务—被党看中—进入内阁”的通道，正是下一章要专门拆解的精英再生产的核心管道。

这意味着人民行动党的领导层，往往不是从街头政治、从基层选举的厮杀里打出来的，而是从一条“奖学金—公共服务—被猎才—喝茶—面试—心理测评—被邀请从政”的精英流水线上筛出来的。这条流水线的好处是：进入内阁的人，能力和品格都经过了多年验证，几乎不会出现“素人靠民粹一夜上位”的情况。它的坏处，是下一章要专门讲的——这条流水线很窄，且越来越自我复制。已经有评论指出其中的隐忧：当治理精英长期取自同一条精英主义管道、共享相似的教育和职业背景时，他们更容易彼此强化、而非互相质疑那些主导性的判断，与社会上更多元的声音之间也可能拉开距离24。

四

这台机器最反直觉的设计，是它把“赢选举”和“选领导人”拆成了两件事。

在标准的民主想象里，这两件事是一回事：政党赢得选举，得票最多的政治人物自然成为领导人，选民同时选出了执政党和它的领袖。但人民行动党不是这样运转的。

它选领导人，靠的是上面那个 CEC—干部闭环，以及党内的物色、培养与共识流程，而不是靠选民的直接投票。选民投的是“要不要让人民行动党继续执政”，而“由谁来领导人民行动党”，是党内部决定的事。具体到秘书长——也就是事实上的总理人选——是怎样产生的：年轻一代的部长们会在一场非正式会议里“在他们之间挑出一位领头人”，由这群同辈彼此确认；被选定的人随后进入 CEC、出任副秘书长与副总理，开始一段“接班见习期”，对外发表勾画自己施政愿景的讲话，再正式接棒10。

历史上的几次交接都印证了这个逻辑。1990 年李光耀交棒时，吴作栋并不是李光耀钦点的第一人选，而是由第二代部长们彼此推举出来的，李光耀接受了这群人的决定11。2004 年吴作栋把权力交给李显龙，2024 年李显龙又把秘书长一职交给黄循财——黄循财在 2024 年 12 月 4 日当选党秘书长，而吴作栋当年（1992 年 11 月）接任秘书长、2004 年 11 月再传给李显龙，每一次都是经由这套党内的制度化程序完成，而不是经由一场公开的领袖选战112。这就解释了一个常让外界困惑的现象：新加坡总理的更替，往往在大选之前就已内定，选民在投票时其实是在为一个已经选好的接班人背书。这种“制度化接班”，被研究者视为这个霸权政党能长期保持内部凝聚、极少派系火并的关键13。

把两件事拆开，有它冷峻的逻辑。赢选举靠的是民意，而民意是短期的、情绪化的、容易被生活成本和一时风向左右的；选领导人靠的是长期的能力评估、品格考察和团队磨合，这是民意做不好的事。人民行动党的判断是：把国家领导权交给一时的人气，风险太大；领导人应该由一群最了解治理、且对结果负责的人，经过长期观察后挑出来。

这种“由同辈推举、再交全民背书”的两段式，解决了一个困扰许多政党的难题：领袖更替的不确定性。在依赖个人魅力或公开党魁选举的体制里，老领袖一走，党往往要经历一段权力真空和路线之争，市场和外部伙伴也跟着不安。人民行动党则把这种不确定性提前消化在党内：接班人通常在大选之前很久就已被同辈圈定，并经过一段对外亮相的见习期，等到选民投票时，他们面对的是一个早已成形、且被现任团队集体背书的领导集体，而不是一个临时拼凑的候选人。研究者正是据此把“制度化接班”看作这个霸权政党长期凝聚、极少派系火并的关键机制——继任不是一场赌博，而是一道流程13。

不过这套设计也并非全无摩擦，2021 年第四代接班的那次波折就是例证。原本被第四代部长们推举为领头人、并已出任副总理的王瑞杰，在 2021 年 4 月突然以年龄和健康为由退出接班序列；这意味着一度被认为“已经选好”的接班人临时出局，党不得不重新在同辈中物色，直到 2022 年才确定由黄循财接棒26。这次中断说明，这台机器并不是绝对顺滑的，它也会卡壳；但即便最初的人选退出，整个调整仍然是在党内、按程序、不流血地完成的——没有逼宫，没有分裂，只是把流程重走了一遍。机器卡壳了，但没有失控。

这套逻辑的代价同样清楚：它把“谁来统治”这个最根本的问题，从公众手里部分收走了，交给了一个封闭的精英圈。它高效，但它不民主——至少不是教科书意义上的民主。本书无意替它辩护，也无意替它定罪，只是把这套设计的得与失，并排摆出来。

五

把领导层“工程化”还不够。要让这套自我更新的机器持续运转，党还得保证两件事：一是党内不分裂，二是党外的竞争者很难真正动摇它。这两件事，它都用制度而非偶然做到了。

先看党内不分裂。研究新加坡的学者指出，人民行动党的低派系性，靠的是几条同时起作用的制度约束：候选人遴选高度集中在党中央，议员的政治前途取决于他们与党领导的关系而非选区选民的支持，跨党“跳槽”以及基于族群或意识形态的派系结盟在制度上被系统性地禁止3。当一个议员的去留、升迁、乃至能否连任都握在党中央手里，而不是握在他自己的选民手里时，他几乎没有动力去拉帮结派、挑战中央——背叛的成本极高，忠诚的回报很稳。这就是为什么这个党几十年里几乎看不到公开的派系火并。

为了让“退场”也变得没有怨气，党还把退休制度化。资深议员到一定年纪、或在党中央判断需要为新人腾位置时，会被有序地请退，而不是等他们自己恋栈不走再来逼宫；这种“主动更新”被一再列为党的头等任务2。一个议员从被猎才进来的那天起，就清楚自己只是这条流水线上的一段，而不是一个可以无限期占着位置的人——这种预期本身，就消解了大量的内斗动机。

再看党外竞争者难以动摇它。这里有一个常被忽略、却影响深远的制度安排：集选区（GRC）。1988 年 6 月 1 日，新加坡修宪引入集选区制——把若干单选区合并成一个“打包”参选的大选区，规定每支参选队伍里至少要有一名属于马来、印度或其他少数族群的候选人，理由是保障少数族群在国会里的代表性14。从保障少数族裔这个目标看，它确有成效。但它同时抬高了反对党的参选门槛：反对党本就难找到足够多、足够强的候选人，集选区要求它们一次性凑齐一整支既有专业能力、又含少数族群成员的队伍，还要把有限的资源押在一整片大选区上，胜负则是整支队伍一起算14。这道门槛在制度上对哪一方更有利，是清楚的——执政党有现成的精英流水线源源不断地供给候选人，反对党没有。

集选区设下的这道门槛，反对党用了二十多年才第一次翻越。1988 年集选区制启用后，整整二十三年里没有任何反对党拿下过一个集选区，直到 2011 年大选——工人党在阿裕尼集选区以约 54.7% 的得票击败了由内阁部长杨荣文领衔的人民行动党队伍，第一次让一整组反对党候选人进入国会25。这次突破之所以被反复提起，是因为它证明了那道门槛虽然高，却并非不可逾越；它也让人民行动党第一次在集选区层面尝到了败绩，一位现任部长就此失去议席。此后工人党守住了这块阵地，并在 2020 和 2025 年逐步扩大民选议席，到 2025 年稳稳保有 10 席20。换句话说，那套制度设计抬高了竞争门槛，却没有、也不能完全封死竞争——这正是这台机器和真正的威权机器之间，一个不该被忽略的区别。

所以这台机器是双保险的：对内，用集中遴选和制度化退休把分裂的土壤铲掉；对外，用集选区这样的规则把竞争者的门槛抬高。它不靠镇压来维持支配，而靠一套让“挑战变得很贵、忠诚变得很值”的制度设计——但门槛不等于禁令，2011 年阿裕尼的结果就是这个差别的证据。

六

把这台机器和前面几章的财富机器对照，会看到一种深层的同构。

财富机器的逻辑是：把短期诱惑（花光储备）锁住，把长期利益（代际储备）制度化，用第二把钥匙和 NIRC 这样的护栏，确保没有任何一届政府能透支未来。

权力机器的逻辑是同一个：把短期诱惑（靠人气上位、迎合民粹）隔离开，把长期利益（稳定、有能力、可问责的领导层）制度化，用 CEC—干部闭环和精英流水线，确保没有任何一时的民意波动能把不合格的人推上最高位。

两台机器，一个管钱，一个管人，但底层是同一种世界观：不相信短期，制度化长期。不相信这一届政府会自律，所以锁住储备；不相信这一时的选民会选对人，所以由精英圈来选领导。这种对“短期”的深刻不信任，正是李光耀生存焦虑的制度化身——一个随时可能消失的小国，承受不起一次糟糕的财政挥霍，也承受不起一个糟糕的领导人。研究者把李光耀的整套治理哲学概括为一种“威权式的实用主义”：以国家生存和长期结果为最高目标，对程序民主和短期民意保持戒备15。选贤的机器，正是这种实用主义在“组织权力”这一面上的具体形态。

两台机器还共享同一种“反人性弱点”的设计思路。储备机制假设的是：人在拥有巨额现金时，迟早会忍不住花掉它，所以与其指望自律，不如用宪法把钱锁起来。选贤机制假设的是：选民在情绪化、信息有限、被短期利益牵动时，未必能选出最能办事的人，所以与其把领导权完全交给一次投票，不如先在党内用一套冷静的程序把人筛好。两者都不预设“人会做出长期正确的选择”，而是预设“人会被短期诱惑带偏”，然后用制度去对冲这种偏差。这是一种相当悲观、却也相当一以贯之的人性观——它不歌颂理性的公民，也不寄望开明的统治者，它只相信被设计好的、能自我约束的系统。

这套思路当然有它的盲点。把“长期正确”交给一个封闭的精英圈来判断，前提是这个圈子真的比公众更清醒、更负责，且永远不会被自身的利益和视野所困。一旦这个前提松动——比如精英层开始自我复制、和社会脱节，或者外部环境变得不再是它擅长应对的那种——这台为长期主义而生的机器，反而可能因为太擅长隔绝短期信号，而对真正的危险反应迟钝。这是后面几章会反复回到的问题。

这是新加坡方法的内核。它用牺牲一部分民主参与，换取了一种别国羡慕的稳定和长期主义。值不值，是个价值判断，本书把它留给读者。

七

但这台机器有它必须正视的张力，2025 年的选举就把这张力照得很清楚。

先看一组长时段的数字。人民行动党的得票率，并不是一条平稳的直线。1968 年它曾拿下 84.4% 的选票、囊括全部议席，此后在 1968、1972、1976、1980 这几届里一度垄断了整个国会16。但从 1980 年代起，得票率开始下滑，并在 2011 年跌到约 60% 的当时低点，2020 年又落到 61.24%117。一个值得注意的规律是：在 1991 年和 2006 年这两次“换总理”前后的选举里，人民行动党的得票都是下跌的——领导权交接的不确定性，似乎总会被选民折算成一部分选票上的犹疑16。

正是在这个背景下看，2025 年的结果才显出分量。这一年大选里，人民行动党得票回升到 65.57%，拿下 97 席中的 87 席，相比 2020 年是一次明显反弹，黄循财也由此成为第一位在自己执掌的首场大选里把党的得票率不降反升的领导人1819——按照过往“换帅必跌”的规律，这并不寻常，机器在新一代手里仍然高效运转。另一方面，工人党守住了它的全部 10 个民选议席，继续是新加坡的主要反对党，外加非选区议员席位，确保议会里有持续的反对声音20。

两组数字放在一起，描出的是同一个民意的两面：一面是对执政能力的认可——尤其在 2020 年代初的全球动荡之后，相当多选民愿意把票投给一个被验证过、能办事的团队；另一面是对“一党独大、缺乏制衡”的持续不安——他们一边给执政党高分，一边坚持要在国会里留下反对党的座位。这两种倾向看似矛盾，却同时存在于同一批选民身上，构成了新加坡选举政治近十几年来的基本格局。

工人党守住议席这件事，比它的席位数本身更有意义。它说明，那个封闭的精英遴选闭环，正在一个越来越在意“是否有制衡”的选民群体面前，受到温和但持续的质询。新加坡人没有把人民行动党赶下台——他们大概率也不想——但他们用选票稳稳保留了一块反对党的存在空间。这是一种很微妙的民意：我接受这台选贤机器的高效，但我也要它头上悬着一点制约。这种制约不是要颠覆机器，而是要给它装一个外部的提醒——提醒它，它选出来的人最终还是要被验票，提醒它，封闭遴选的合法性来自结果，一旦结果不再服人，这块反对党的空间随时可能扩大。

这种质询，连机器的操作者自己也感受到了。黄循财在 2025 年公开表示，党已经认识到不能“只靠几场喝茶会或面试”来招募人才，必须更早地把潜在候选人带进来，让他们在基层积累经验、也让党和公众有时间判断他们是否真的合格——这等于承认，那套用了几十年的精英猎才流水线，在新的民意环境里需要变得更透明、更早接受检验21。一台一向把“选人”当作内部事务的机器，开始被迫把一部分筛选过程暴露在阳光下。

这台机器接下来要面对的考验，是它选出来的人。它怎么从一条窄流水线上批量制造合格的精英，以及这种制造方式的隐忧，是下一章——学者、军队、奖学金和百万年薪——的主题。

参考文献

1. “People’s Action Party”, Wikipedia — 1959 自治起执政至今未失中央政权；列宁式起源；“猎才”于公务员/军队/企业/专业界；得票率史；干部享出席党代会及选举权。https://en.wikipedia.org/wiki/People%27s_Action_Party

2. Netina Tan (2020), “Minimal Factionalism in Singapore’s People’s Action Party”, SAGE — 五十年完成两次国家级交接与多次党内更替；议员多无抗议退场；制度化自我更新与退休。https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/1868103420932684

3. 同上（Netina Tan 2020）— 集中化精英化招募定期吸纳同道精英确保自我更新与忠诚；议员前途系于党领导而非选区；禁跨党与族群/意识形态派系结盟。https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/1868103420932684

4. “Central Executive Committee (People’s Action Party)”, Wikipedia — 干部党员有权出席党代会、选举并被选入 CEC（党内权力塔尖）。https://en.wikipedia.org/wiki/Central_Executive_Committee_(People’s_Action_Party)

5. 同上（CEC, Wikipedia）— 干部制为防左翼派系再度从内部夺取 CEC 而引入，具列宁式起源。https://en.wikipedia.org/wiki/Central_Executive_Committee_(People’s_Action_Party)

6. 同上（CEC, Wikipedia）— 干部从候选名单选出 18 名 CEC；闭环“枢机选教皇、教皇选枢机”；初期约 500 名临时干部、名册保密、1988 王鼎昌披露逾千名干部；干部提名—三轮面谈—CEC 任命、每年约 100 人获提名。https://en.wikipedia.org/wiki/Central_Executive_Committee_(People’s_Action_Party)

7. “People’s Action Party”, Wikipedia（cadre 与候选人遴选段）— “喝茶会”与正式面试流程；每年约 100 人；广泛猎才于公务员/军队/学界/企业/法律金融医疗等；部长级潜质者另做心理测评。https://en.wikipedia.org/wiki/People%27s_Action_Party

8. “PAP cadre system / 1,000+ cadres (Wong Kan Seng, 1988)”, 经 Wikipedia 转引原始披露 — 干部名册保密；1988 年披露干部逾一千人。https://en.wikipedia.org/wiki/Central_Executive_Committee_(People’s_Action_Party)

9. The Kopi, “How to Become Singapore’s Prime Minister, Explained in 7 Steps” (2021-04-20) — 每年约 100 人喝茶、每场 6-8 人、时长 60-150 分钟；部长级潜质者一天半逾千题心理测评；源自 1980 年代李光耀借鉴壳牌 H.A.I.R.（直升机视野/分析力/想象力/现实感）。https://thekopi.co/2021/04/20/how-to-become-singapores-pm/

10. 同上（The Kopi 2021）— 秘书长/总理人选由年轻一代部长在非正式会议中彼此推举确认，再入 CEC、任副秘书长与副总理见习。https://thekopi.co/2021/04/20/how-to-become-singapores-pm/

11. “Goh Chok Tong”, Wikipedia / PMO Singapore — 1990-11-28 吴作栋出任第二任总理，由第二代领导集体推举，李光耀接受其决定。https://www.pmo.gov.sg/about-us/past-prime-ministers/mr-goh-chok-tong/

12. “People’s Action Party”, Wikipedia（秘书长更替段）— 黄循财 2024-12-04 当选秘书长；吴作栋 1992-11 接任、2004-11 传李显龙；均经党内制度化程序。https://en.wikipedia.org/wiki/People%27s_Action_Party

13. “Institutionalized Succession and Hegemonic Party Cohesion in Singapore”, Cambridge（Party System Institutionalization in Asia, ch.3）— 制度化接班是霸权党长期凝聚、少派系冲突的关键。https://www.cambridge.org/core/books/abs/party-system-institutionalization-in-asia/institutionalized-succession-and-hegemonic-party-cohesion-in-singapore/D50A97F11BE99DC3CAC2C28373680090

14. “Group representation constituency”, Wikipedia — 1988-06-01 引入集选区，每队至少一名少数族群候选人；被批抬高反对党参选门槛（须凑齐含少数族群的整队、资源集中、整队计胜负）。https://en.wikipedia.org/wiki/Group_representation_constituency

15. Carlton Tan (via LKYSPP/Guardian), “Lee Kuan Yew leaves a legacy of authoritarian pragmatism” — 以国家生存与长期结果为最高目标、对程序民主与短期民意保持戒备的治理哲学。https://lkyspp.nus.edu.sg/docs/default-source/ips/guardian_lee-kuan-yew-leaves-a-legacy-of-authoritarian-pragmatism_230315.pdf

16. NLB, “1968 Parliamentary General Election” / “History of general elections in Singapore” — 1968 PAP 得 84.4%、囊括全部议席；1968-1980 数届垄断国会；换帅前后选举得票走低的历史模式。https://www.nlb.gov.sg/main/article-detail?cmsuuid=e74ef22f-a859-4781-a56e-6b07bc6b7352

17. Statista, “Singapore: PAP share of votes in general elections” — 历届得票率序列；2011 跌至约 60%、2020 为 61.24%。https://www.statista.com/statistics/1275369/singapore-pap-share-of-votes-in-general-elections/

18. “2025 Singaporean general election”, Wikipedia — PAP 65.57%、87/97 席，较 2020 反弹；黄循财为首位首场大选即提升党得票率的领导人。https://en.wikipedia.org/wiki/2025_Singaporean_general_election

19. ELD, “2025 Parliamentary General Election Results”（官方结果）— 2025 大选官方计票。https://www.eld.gov.sg/finalresults2025.html

20. “Results of the 2025 Singaporean general election”, Wikipedia — 工人党守住 10 个民选议席 + 非选区议员，议会保留持续反对声音。https://en.wikipedia.org/wiki/Results_of_the_2025_Singaporean_general_election

21. Malay Mail (2025-07-05), “PAP begins early search for new candidates ahead of Singapore’s next general election, says PM Wong” — 黄循财称不能“只靠几场喝茶会或面试”招募，须更早带候选人下基层并接受党与公众评估。https://www.malaymail.com/news/singapore/2025/07/05/pap-begins-early-search-for-new-candidates-ahead-of-singapores-next-general-election-says-pm-wong/182925

22. “Singapore Civil Service”, Wikipedia — 行政官人数少却握关键职位；约 90% 行政官为奖学金得主（2022）；公务员系统作为政治候选人主要猎场。https://en.wikipedia.org/wiki/Singapore_Civil_Service

23. SCMP, “Diversity or detachment? Singapore’s civil service a political talent pool” — 公共部门（尤军队与行政官）长期为 PAP 稳定候选人来源；公职出身者在部分届次占新候选人较大比例。https://www.scmp.com/week-asia/politics/article/3305897/diversity-or-detachment-singapores-civil-service-political-talent-pool

24. 同上（SCMP, “Diversity or detachment?”）— 治理精英取自同一精英主义管道、背景相似，易彼此强化而非互相质疑，与多元社会输入存在脱节风险。https://www.scmp.com/week-asia/politics/article/3305897/diversity-or-detachment-singapores-civil-service-political-talent-pool

25. “2011 Singaporean general election” / “Aljunied Group Representation Constituency”, Wikipedia — 2011 工人党以约 54.72% 攻下阿裕尼集选区，击败杨荣文领衔的 PAP 队伍，成为集选区制 1988 年设立后首个被反对党拿下的集选区。https://en.wikipedia.org/wiki/2011_Singaporean_general_election

26. “Heng Swee Keat”, Wikipedia — 王瑞杰 2021-04-08 以年龄与健康为由退出第四代接班序列；接班搜寻重启，至 2022 年确定由黄循财接棒。https://en.wikipedia.org/wiki/Heng_Swee_Keat

学者治国：奖学金、军队与百万年薪的精英再生产

一

新加坡把自己的治理建立在一个词上：meritocracy，任人唯贤。

这个词的字面意思很美好——不看出身、不看关系，只看才能和贡献。建国一代把它当作一个移民小岛的立国伦理：这里没有贵族、没有世袭土地、没有可供分配的天然资源，唯一能拿来分配的就是机会，而机会按才能分。新加坡的公共服务正是沿着这条政治任人唯贤的路线搭建的——用丰厚的奖学金吸引人才，用高额的部长薪酬奖励被选出的精英1。公共服务委员会把自己的三个关键词印在年报封面上：诚信、公正、任人唯贤7。这不是装饰，它是这台机器自我描述的方式。

这套机制确实办成了一件事：它让一个没有资源的小国，把有限的人才最大限度地集中到了治理岗位上。在很多发展中国家，最聪明的人去了私营部门、去了海外、或者在裙带关系里被埋没；新加坡用奖学金和高薪，把他们留在了政府里。世界银行、透明国际这类机构对新加坡治理质量与清廉度的长期高评价，背后正是这套人才集中机制在起作用。从这个角度看，任人唯贤是新加坡跑赢同类国家的关键之一。

要理解新加坡为什么如此执着于这个词，得回到它的起点。李光耀那一代领导人反复强调的一个判断是：新加坡是一座没有腹地、没有资源、随时可能被周边吞没的城邦，它能拿来与命运抗衡的，只有人的脑子。在这个判断下，“把最聪明的人放到最关键的位置上”不是一种价值偏好，而是一种生存策略——任人唯贤被当作小国对抗脆弱性的工具。这也解释了为什么新加坡愿意为它投入别国难以想象的资源：每年送走一批十八岁的少年去全世界最贵的大学，再用百万年薪把他们中的佼佼者留在内阁。在一个把“生存”当作最高命题的政治体里，人才不是软性的福利议题，而是硬性的国防议题。

但任人唯贤是一个有两张面孔的词。学者 Kenneth Paul Tan 在一篇被反复引用的论文里把这种两面性讲得很透：任人唯贤里有一种平等主义的承诺——给每个有才能的人机会；但它对“才能分配、竞争、奖励”的强调，又会和这种平等承诺发生冲突，在实践中常常被转化成一种关于不平等与精英主义的意识形态19。换句话说，它既可以是公平的代名词，也可以是精英主义的外衣——为一个封闭精英层的自我复制提供正当性。新加坡的任人唯贤，这两张面孔都有。要看清它，得跟着那条流水线走一遍。

二

流水线的起点，是一份政府奖学金。

新加坡政府每年向最顶尖的一小批学生发放奖学金，送他们去剑桥、牛津、常春藤这类世界名校读书，条件是毕业后回来为公共服务工作若干年——通常是六年的服务契约（bond）。这听起来是个双赢：学生得到顶级教育，国家得到顶级人才。但它真正的深层效果在于时间点：在一个人十七八岁、人生还没真正展开的时候，国家就已经把他选定、锁定，放进了通往精英层的轨道。

这套奖学金不是单一品种，而是一个分层的体系。公共服务委员会发放的本科奖学金是其主干，覆盖各部委与法定机构；国防部另有自己的军事奖学金线（下一节会讲到的 SAFOS 是其顶端）；此外还有针对各专业领域的部门奖学金。这些奖学金都附带服务契约，少则数年，多则更久，违约要按比例赔付，金额往往高达数十万新元。契约的存在，把“奖学金”从一份单纯的助学金，变成了一纸长达数年的人身—职业绑定合约——它锁定的不只是一笔学费，而是一个人毕业后最初的那段黄金年华会交给谁。对国家而言，这是一种“提前下注”：在一个人还没有任何实绩、只有考试成绩和面试印象的时候，就用真金白银把他买进体制。

这条轨道的顶端，是公共服务委员会颁发的“总统奖学金”——新加坡声望最高的本科奖学金，它不单独发放，而是叠加在某一份公共部门奖学金之上，专门表彰一届里最出类拔萃的那一两个人7。而轨道的终点之一，是被称为“行政官”（Administrative Officer）的精英文官层。这个层级小得惊人：全体公务员里只有大约 270 人、约 0.43%，属于这个行政服务体系，他们却把持着各部委和主要法定机构的关键领导职位8。一个十几万人的公务员体系，真正握有决策权的核心层，规模相当于一所中学的师生总数。

这条轨道有多封闭，一个数字说得很清楚。新加坡公共服务部门在国会答询中给出的口径是：截至 2022 年底，行政官里大约只有 11% 不是政府奖学金得主——换言之，约 89% 到 90% 的行政官都是奖学金出身149。也就是说，能进入新加坡治理核心的人，几乎清一色来自年少时那场奖学金遴选。一个人能不能进入治理核心，很大程度上在十几岁那年、由一场遴选就已经初步决定了。

值得留意的是同一份答复里的另一个数字：非奖学金出身的行政官比例，从大约十年前的 7% 上升到了 2022 年的 11%14。这是一个方向相反的小信号——体系似乎在有意识地为“非奖学金通道”留一点缝。但把 7% 和 11% 摆在一起也说明，所谓的“开放”是在 90% 这个量级上的微调，门缝开了几厘米，门本身还是那扇门。

这就引出了对任人唯贤的第一重批评：它可能在用“潜力”替代“实绩”。批评者指出，这套体系偏向于看重潜力而非已经发生的表现，钟摆因此重重偏向了任人唯贤里精英主义的那一端——它更像一种资源分配机制，而非通往公平的通道2。一个十八岁少年的考试成绩与面试表现，在多大程度上能预测他四十岁时的治理能力？而当国家把宝押在“潜力”上，那些大器晚成、没在年少时挤进奖学金窄门的人，又还有多少机会进入核心？

这种“用潜力替代实绩”的逻辑还有一个隐蔽的后果：它把一个人的人生节奏整体提前了。奖学金得主回国后进入行政服务，会被有意识地轮岗、压担子、快速提拔，以便尽早判断谁是“将才”。同一套加速逻辑在军队里更明显——下一节会看到，学者军官拿到将星的时间，平均比同侪早好几年。这意味着体系不是在等人慢慢证明自己，而是在很早就把赌注押定，然后用一系列加速的安排去兑现这个赌注。好处是效率：领导梯队总是年轻、总有人接得上。代价是它对“早慧”的偏爱，可能系统性地错过那些起步慢、转弯晚、要到中年才显出能力的人——而真实世界里，相当一部分重要的判断力恰恰来自阅历而非考分。

三

流水线的中段，穿过军队，这里有一个最尖锐的例子。

新加坡有一个“武装部队海外奖学金”，简称 SAFOS，由国防部在 1971 年设立，标榜以才能择优，专门培养军队里的精英军官；它的声望仅次于总统奖学金，而且常常与总统奖学金同时授予同一个人1018。这个项目的规模极小，每年只发放约三十个名额，有些年份甚至只有六七个18。累计起来，到 2010 年这个项目设立近四十年时，历史上的 SAFOS 得主总共也才 276 人左右；到 2014 年增至约 298 人26。把近半个世纪的精英军官加在一起，人数还凑不满一架宽体客机。

这份名单的分量，从它送出的人就能看出来。前总理李显龙本人就是 1971 年第一届 SAFOS 得主之一，并同时获颁总统奖学金；曾长期主管国防与内政的副总理张志贤、曾任外交部长的杨荣文，也都出自这条线，杨荣文同样是总统奖学金与 SAFOS 双料得主1020。也就是说，一个每年只发几十、甚至个位数名额的项目，几十年里输送的不只是将军，还包括了国家最高领导层里的多位核心人物。当一份军事奖学金的校友名册和一个国家的权力名册高度重叠时，“它只是在选军官”这个说法就站不住脚了——它在选的，是未来几十年里这个国家最顶端的一批人。

但它在军队高层的存在感，与它的规模完全不成比例。一项关于新加坡军事精英的学术研究给出的数字是：学者军官主导了将官层，仅 SAFOS 学者就占了一星及以上将官的约 43%（精确为 43.04%），十位中将里有七位出自这个体系311。另一处来源把口径推到更顶端：当军官晋升到三星（中将/海军中将）这一级时，约 77.78% 是 SAFOS 学者，而且 SAFOS 学者拿到将星的时间，平均比非 SAFOS 学者早大约五年20。

这里需要把话说清楚。这个 43%（以及三星层的 77.78%）出自一项学术研究及其公开转述，并由多个公开来源相互印证，本书将其作为一个有力的方向性指标来使用，而非精确的官方实时统计——它的方向，即 SAFOS 学者在将官层占比远超其稀缺名额，是清楚且被反复确认的；具体百分比可能随年份浮动317。即便只取最保守的读法，结论也不变：一小撮在二十岁出头就被选中的人，几十年后占据了军队最高层近一半到四分之三的位置。

把这个比例摊开想，它意味着军队的晋升，在很大程度上不是由战场表现或漫长的部队历练决定的，而是由二十年前那场奖学金遴选预先安排好的。这正是争议的焦点。批评者把这些 credentials 漂亮却缺乏真正实战历练的高级军官称为“纸上将军”（paper generals）——一个在二十出头拿了海外奖学金、读完名校回来、被快速提拔到高位、却从未见过真正战场的人11。新加坡军队几十年没有打过一场大规模战争，这本身是国家之幸，却也让“将军是否能打仗”成了一个无法用实战检验、只能用履历和演习来代理的问题。

为这套安排辩护的逻辑也有它的道理。现代军队的高层指挥，越来越是一门关于体系、后勤、技术与战略规划的学问，而不只是个人在前线的勇武；一个受过顶级教育、能在复杂系统里做决策的人，未必就比身经百战却缺乏体系视野的人更不适合当将军。新加坡几十年没有打过仗，恰恰说明它的国防是一种“以威慑避免实战”的设计——在这种设计里，能把一支高度技术化的军队组织好、把威慑维持住的能力，本身就是一种被需要的“才能”。问题不在于学者军官是否有能力，而在于当一条通道把入口压得如此之窄、又把它和实战经验如此彻底地脱钩时，整个将官层会不会变得过于单一。

批评者由此称这套逻辑为“宏观任人唯贤”或“macho-meritocracy”——一种精心营造的、由技术官僚导向的领导人最适合带领国家前进的光环4。这个光环很有用，它让精英层的统治显得自然而然、理所应当；但它也掩盖了一个事实：所谓“最优秀的人”，往往是被同一套窄门、同一套标准、在同一个年纪筛出来的同一类人。一旦“被奖学金选中”几乎等同于“有资格当将军和部长”，那么遴选的客观性就有了一个循环：是我们选出了最优秀的人，所以他们升得最高；他们升得最高，又反过来证明我们当初选对了。

四

军队不是终点，它常常只是中转站。SAFOS 这条线最引人注目的地方，是它通向哪里。

学者军官有一个相对早的强制退役年龄（约五十岁），这意味着一批在军中被快速提拔上去的将官，在仍然年富力强的年纪就要离开军队，转入第二段职业生涯：政界、文官系统，或者像地铁公司这样的国联企业11。这条“军队—政界”的旋转门不是偶然形成的。把聪明的年轻人送去海外读书，回来放进军队接受密集观察，政府由此判断他们是否适合更高的政治领导岗位——军队在这套设计里，部分扮演了一个“领导力测试场”的角色11。

这种把军官引入政府的做法，有一个清晰的历史起点。据公开记录，“学者军人”被较为认真地吸纳进政府，大约始于 1980 年代中期，当时执政党发现越来越难从私营部门直接招到合意的政治候选人，于是把目光转向了自己一手培养、又便于长期考察的军队精英20。到 2001 年，十七人内阁里已经有五名出身武装部队的部长20。从准将直接“空降”参选、几年内进入内阁，成了一条被反复使用的路径。

耐人寻味的是，连体制内部也对这条路径的副作用有所警觉。据公开报道，时任总理吴作栋曾表达过这样的看法：政府里军人太多，对新加坡的国际形象不利；内阁里如果坐满了同一种军事化、工程与数学训练出来的思维方式，也未必是好事20。新加坡第一任三军总长在一次受访中，也对“把将军直接空降到顶层职位”以及奖学金军官的快速通道提出过保留21。这些声音的存在本身说明：精英层思维同质化的风险，不是外部批评者的发明，而是这套机器的设计者们自己也意识到的隐忧。

把这条线和上一节合起来看，SAFOS 不只是一个军队人才项目，它是整条精英流水线里一个特别高效的筛选与输送环节：用奖学金在十几岁锁人，用军队在三四十岁观察人，用政治在五十岁前后收人。这条链路的每一环都讲“才能”，但每一环筛出来的，都来自同一个年少时的小池子。

五

流水线的终点，是内阁，以及那个最常被讨论的争议：部长薪酬。

新加坡的部长拿百万级别的年薪，这在全世界都极为罕见。一个入门级部长（职级 MR4）的薪酬基准，被定在大约 110 万新元（约 82 万美元）12。这个数字不是拍脑袋定的，它有一套精确的公式。早在 1994 年，政府就把高级公务员和部长的薪酬正式锚定到私营部门——用两个锚点（高级公务员的 Superscale G 与部长的 Staff Grade I），其余职级再据此内插或外推13。2012 年的薪酬白皮书把这套锚定改写成今天的版本：MR4 部长的基准，对标全体新加坡公民中收入最高的一千人的收入中位数，再打四折（40% 折扣），用这四折来“体现政治服务的奉献伦理”1613。

这套薪酬的内部结构同样透露设计意图。110 万里，固定部分约占 65%（约 71.5 万新元，含每月薪资与第十三个月津贴），其余约 35% 是浮动的，由个人表现花红、国家花红、年度浮动花红构成15。也就是说，新加坡刻意让部长收入里有一大块“业绩对赌”的成分——国家整体表现差，部长的国家花红就缩水。总理的基准则是入门部长的两倍，约 220 万新元15。

这套薪酬体系还有一个常被忽略的特征：透明与公式化。新加坡没有把部长收入藏起来，而是把计算方式写进白皮书、公开辩论、由独立委员会定期检讨。它的逻辑是用一条可以验算的公式，去取代“领导人自己给自己定薪”这种在很多国家引发腐败与争议的灰色地带。从这个角度，高薪不是秘密的特权，而是被刻意摆到台面上、用规则约束的安排——这与许多国家“明面上低薪、暗地里寻租”的政治生态形成对照。

官方的辩护逻辑清晰且自洽：要把最优秀的人才从利润丰厚的私营部门吸引到公共服务，就必须给出有竞争力的报酬；高薪还能从根本上降低腐败的诱惑——一个已经拿着百万年薪的部长，被收买的成本和动机都大大降低。新加坡几十年极低的政治腐败水平，常被当作这套逻辑的实证。支持者会说：与其让部长在低薪下面对各种诱惑、或者干脆只能吸引到不在乎收入的两类人（要么极富要么别有所图），不如把价码摆明，用市场化的薪酬换取一个廉洁、专业、可问责的执政团队。

但这套逻辑让很多新加坡人感到不适。他们不安于部长们的百万薪酬，更不安于公共服务的动机如今被等同于私营部门的“利润动机”5。这种不适触及一个深层的东西：公共服务原本被理解为一种带有奉献意味的志业，当它被明码标价、和私营部门顶薪对标，“服务”的含义就被悄悄改写了。你很难再说一个拿着市场顶薪的部长是在“牺牲奉献”，他更像是在一份高薪职位上履职——哪怕那四折折扣，名义上正是为“奉献”留出的余地。

薪酬的政治敏感，从一个细节就能看出来。原定 2023 年进行的政治职位薪酬检讨被推迟，官方理由是当时全球经济下行、中东与乌克兰冲突带来不确定性，政府选择先处理这些“更紧迫的问题”24。在生活成本上升、民众对高薪本就敏感的时期，主动给部长涨薪在政治上是烫手的——这本身说明，这套薪酬机制虽然在逻辑上自洽，却始终背着一个合法性的包袱。

六

把这套机制再往深里追一层，会触到它最受争议的地方：它到底是在打破世袭，还是在制造新的世袭？

任人唯贤的承诺是流动——给每个有才能的人向上的通道。但 Kenneth Paul Tan 的论点恰恰相反：被任人唯贤选中、被认定“有才能”的那些人，很可能在起跑线上就已经享有了不公平的优势，而这种优势在“不歧视”的口号下被忽略了；久而久之，精英会按照自己的形象来定义什么叫“才能”1922。这句话是理解整套批评的钥匙。考试、面试、奖学金看上去对所有人一视同仁，但能在小学三年级就上得起补习、能在面试里表现出“领导潜质”的孩子，往往来自本就懂得如何让孩子挤进窄门的家庭。

新加坡的教育社会学研究里有大量这样的观察：精英学校、名校录取、公共部门奖学金这条上升通道，越来越被中上阶层家庭所占据，“任人唯贤”的话语反而成了一层烟幕，把阶层再生产的过程说成了纯粹的才能竞争23。这条链条可以一环环拆开看：买得起补习和增益课程的家庭，孩子更可能在小学高年级的分流中胜出；进入名牌中学和初级学院，又让孩子更接近奖学金的面试官所熟悉的那种谈吐、视野与“领导潜质”；拿到奖学金、读完名校、进入行政服务，这个人成年后又成了定义“什么叫人才”的人之一。每一环看上去都公平——都要凭考试、凭表现——但把整条链拼起来，结果是优势在代际之间被悄悄传递。

更宏观的研究也指向同一个后果：任人唯贤虽然造就了庞大的中产阶级，但它似乎也创造了再生产不平等和精英主义的结构性与文化性条件6。也就是说，这套号称给每个人机会的机制，运转久了反而可能固化阶层。这里有一个微妙之处值得停一下：固化阶层的，不一定是制度的漏洞，反而可能是制度运转得“太好”。正因为遴选足够严格、足够看重那些需要长期培养才能具备的素质，它才会系统性地奖励那些有能力提供长期培养的家庭。换句话说，是任人唯贤的成功，而不是它的失败，在制造它最受诟病的那个副作用。

这不是说新加坡变成了一个父死子继的旧式贵族社会——它的精英更替仍然要经过真实的考试和遴选。问题在于“竞争”和“世袭”可以并存：竞争是真的，但参赛资格在很大程度上由家庭背景预先分配。任人唯贤承诺的是流动，但它在结构上可能正在把流动收窄成一个越来越固定的循环：有资源的家庭培养出会考试的孩子，孩子拿到奖学金进入轨道，成年后成为定义“才能”标准的人，再把这套标准传给下一代。这就是这一章标题里“精英再生产”的确切含义。

七

这里要把话说平衡，因为这套体系不是一无是处的骗局。

新加坡的精英治理，确实交付了真实的成果：高效、廉洁、长期主义、几乎没有大规模腐败。这些不是宣传，是可观察的事实。一个把最聪明的人集中到政府、并用制度（高薪、严格问责、强力反腐）防止他们腐败的国家，在治理质量上确实跑赢了大多数同类国家。对一个把“生存”当作第一要务的小国，这套机器的价值是实打实的——它把稀缺的人才变成了一种可治理、可调度的国家资产。

连最尖锐的批评者也承认这一点。Kenneth Paul Tan 把当下的问题描述为任人唯贤的“退化”（decay）：它不是一开始就坏，而是在新自由主义全球化的冲击下、在缺乏足够配套政策去缓冲其副作用的情况下，逐渐退化成一种僵化的技术官僚精英主义22。这是一个重要的区分——它说的不是“任人唯贤是个错误”，而是“一套曾经有效的机制正在变质”。

主流舆论的判断也有类似的层次。即便是对新加坡颇为批评的西方媒体，也注意到新加坡政府自己在试图“修补”它的任人唯贤：弱化早期分流、给非奖学金通道留口子、强调多元路径的成功25。近些年的一系列动作可以放在这个脉络里读——逐步取消中学按成绩“分流”的旧制、改用更灵活的科目编班，淡化小学离校考试的高分崇拜，在公共服务里有意提拔一些非奖学金出身的人。这些修补能不能奏效是另一回事，但它们的存在说明，连机器的操作者也察觉到了齿轮在变紧：当一套以“流动”为承诺的制度开始被广泛怀疑是在“固化”，它的合法性根基就受到了触动，而新加坡的执政者对合法性的敏感，向来超过对效率的敏感。

还有一层平衡必须摆上来：这套机器之所以能够运转，前提是它真的把人留住了。一个小国最怕的不是没有人才，而是人才外流——最聪明的人拿了奖学金、读了名校，然后留在伦敦、纽约、硅谷不回来。新加坡用服务契约、用百万年薪、用一条看得见的上升通道，把相当一部分顶尖人才锚定在了本土公共部门。对照那些同样培养出大量精英、却把他们源源不断送给发达国家的发展中国家，新加坡这套“锁人”机制的价值不应被低估。它的封闭，某种意义上正是它“留得住”的另一面——同一套绑定既把人关在里面，也防止人流到外面去。

问题从来不在于这套体系有没有用，而在于它的代价正在变得越来越可见。

八

当一套任人唯贤的机器运转了几十年，它会不可避免地遇到三个隐忧。

其一，通道收窄。靠潜力而非实绩选人，靠少年时的窄门决定一生，会让上升通道越来越窄，越来越偏向有资源的家庭。90% 的行政官出自奖学金、SAFOS 学者占据近半将官层，这些数字单看是效率的证明，合看却是一个口袋越扎越紧的画面：进入核心的入口，被压缩到了一个人十几二十岁的那几年、那几场考试。

其二，同质化。从同一套奖学金、同一类名校、同一条公共服务轨道里出来的精英，思维方式、风险偏好、世界观高度相似——这正是吴作栋当年担心“内阁里同一种军事工程数学思维太多”时所指的东西20。同质化不只是出身相似，更是被同一套激励训练出来的行为模式相似：这套体系奖励的是稳健、可预测、不犯大错、在既定框架内做到最优的人；它不太奖励那种愿意赌、愿意提反对意见、愿意在没人看好时坚持的人——因为后者在年少时的遴选里更容易被当作“不够沉稳”而筛掉。久而久之，领导层会偏向一种共同的风险厌恶和共同的盲区。一个由高度相似的人组成的领导层，应对常规问题很强，但面对它从未见过的问题——比如生育率塌陷、比如被迫在大国之间选边——可能缺少异质的视角和真正能顶嘴的反对声音。一台精密的机器最怕的不是难题，而是它的设计参数之外的题。当外部环境平稳，同质化是效率；当环境剧变，同质化就成了风险。

其三，合法性的转移。建国一代的精英，合法性来自一个无可争辩的实绩：“他们把我们从第三世界带到了第一世界。”新一代精英没有这份实绩可以继承，他们的合法性越来越只能靠“我们是经过任人唯贤选出来的最优秀的人”这套话术来支撑。而 Kenneth Paul Tan 早就指出，任人唯贤在新加坡一直承担着为政府权威提供正当性的意识形态功能19。当一套话术从“看我们做成了什么”滑向“相信我们是最优秀的”，它就从实绩变成了信仰——而信仰，是会动摇的。当成果不再惊艳，比如主权基金投资跑输、生活成本持续上升，这套话术就会变得脆弱。

九

把这一章和上一章合起来，人民行动党的权力机器就完整了。

上一章讲的是党如何选领导人——中央执行委员会与干部互相背书的闭环。这一章讲的是这些领导人从哪里来——奖学金、军队、公共服务的精英流水线。两者咬合，构成了一个自洽的系统：国家在人们很年轻时就锁定最聪明的一批，把他们放进公共服务和军队的轨道接受长期观察，多年后由党的闭环从中挑出领导人，再用百万年薪把他们留住、用业绩花红把他们绑定。每一道工序都讲“才能”，每一道工序都在收窄。

这是一台精密、高效、且高度封闭的机器。它给了新加坡六十多年的稳定、廉洁与高质量治理，也在制造一个越来越窄、越来越像它自己的精英层。它最大的优点和最大的隐忧，其实是同一件事——它太擅长把“能干”的人筛出来并留住，以至于“能干”正在慢慢变成一种可以在家庭之间传递的资格。

那么，当这台机器需要完成它最关键、也最难的一个动作——把最高权力从一代人手里，交到下一代人手里——它是怎么做的？它成功过几次，又在最近一次交棒里，失去了什么它本来最依赖的东西？这就是下一章：从李光耀到黄循财的三次交棒。

参考文献

1. “Meritocracy in Singapore: Solution or problem?”, LKYSPP — 公共服务沿政治任人唯贤搭建，用奖学金引才、高薪奖励精英。https://lkyspp.nus.edu.sg/gia/article/meritocracy-in-singapore-solution-or-problem

2. “Meritocracy and Its Discontents: Scholars and the Singapore Armed Forces”, naclo3.wordpress (2020-06-21) — 偏重潜力而非实绩，钟摆偏向精英主义、近似资源分配机制。https://naclo3.wordpress.com/2020/06/21/meritocracy-and-its-discontents-scholars-and-the-singapore-armed-forces/

3. Samuel Ling Wei Chan, Aristocracy of Armed Talent: The Military Elite in Singapore (新加坡国立大学出版社, 2019; ISBN 978-981-32-5007-9) — 该研究统计，授衔一星及以上的将官中 SAFOS 学者约占 43.04%，且军衔越高占比越大。https://nuspress.nus.edu.sg/products/aristocracy-of-armed-talent-the-military-elite-in-singapore

4. 同上 — “macho-meritocracy”/技术官僚导向领导人最适合带领国家的光环。https://naclo3.wordpress.com/2020/06/21/meritocracy-and-its-discontents-scholars-and-the-singapore-armed-forces/

5. “Meritocracy in Singapore: Solution or problem?”, LKYSPP — 公众对部长百万薪酬、公共服务等同利润动机的不适。https://lkyspp.nus.edu.sg/gia/article/meritocracy-in-singapore-solution-or-problem

6. “Culture of Meritocracy, Political Hegemony, and Singapore’s Development”, Springer IJPCS — 任人唯贤造就中产，也创造再生产不平等与精英主义的条件。https://link.springer.com/article/10.1007/s10767-023-09458-x

7. PSC, “Scholarships / President’s Scholarship”（含 PSC 2024 年报“诚信·公正·任人唯贤”主题）— 总统奖学金为新加坡最负盛名的本科奖学金，叠加于公共部门奖学金之上。https://www.psc.gov.sg/scholarships

8. “Singapore Civil Service”, Wikipedia — 行政服务体系约 270 人（占 0.43%），把持各部委与主要法定机构关键领导职位。https://en.wikipedia.org/wiki/Singapore_Civil_Service

9. 同上 — 截至 2022，行政官中约 90% 为奖学金得主。https://en.wikipedia.org/wiki/Singapore_Civil_Service

10. “Singapore Armed Forces Overseas Scholarship”, Wikipedia — SAFOS 1971 由国防部设立，merit-based，声望仅次于总统奖学金，年均约 30 名。https://en.wikipedia.org/wiki/Singapore_Armed_Forces_Overseas_Scholarship

11. Ricemedia, “Ah Boys To CEOs: An Academic’s View Of Singapore’s Military Elite” — “纸上将军”争议、学者军官缺实战历练、约五十岁退役后转入政界/文官/国联企业。https://www.ricemedia.co/current-affairs-commentary-singapores-paper-generals-academic-perspective/

12. medium/sgdecoded, “Are Singapore Ministers the Best Paid in the World?” — 入门级 MR4 部长薪酬基准约 S$1.1M（约 US$820k）。https://medium.com/sgdecoded/are-singapore-ministers-the-best-paid-in-the-world-30c50554e7d1

13. White Paper Cmd.1 of 2012, “Salaries for a Capable and Committed Government” — 1994 起以两锚点（Superscale G / Staff Grade I）将高级公务员/部长薪酬锚定私营部门；2012 改为对标顶层千人收入中位数打四折。https://isomer-user-content.by.gov.sg/35/b6cada8e-1416-4160-93d8-f9ed51162d93/white-paper—salaries-for-a-capable-and-committed-govt%20(1).pdf

14. Public Service Division, “Profile of Administrative Officers in the Public Service”（国会答询）— 2022 年底约 11% 行政官非奖学金出身（即约 89% 为奖学金得主），该比例较十年前的约 7% 上升。https://www.psd.gov.sg/newsroom/profile-of-administrative-officers-in-the-public-service/

15. Public Service Division, “Salary components of Ministers and Prime Minister” — MR4 部长 110 万新元中固定约 65%、浮动约 35%；总理基准约为入门部长两倍（约 220 万新元）。https://www.psd.gov.sg/newsroom/salary-components-of-ministers-and-prime-minister/

16. Public Service Division (ask.gov.sg), “What is the benchmark used to determine political salaries?” — MR4 部长对标顶层 1,000 名公民收入中位数、打 40% 折扣以体现政治服务伦理。https://ask.gov.sg/psd/questions/cmf0m14gb012rlrkblptzm67u

17. “Meritocracy and Its Discontents: Scholars and the Singapore Armed Forces”, naclo3.wordpress (2020-06-21) — 对上述学术统计的公开转述与拆解：SAFOS 约占将官 43%、10 名中将中 7 名为奖学金得主（与 Chan 2019、Ricemedia 相互印证的方向性指标）。https://naclo3.wordpress.com/2020/06/21/meritocracy-and-its-discontents-scholars-and-the-singapore-armed-forces/

18. MINDEF, “The SAF Scholarship (SAFOS)” — SAFOS 简介、merit-based、年度名额规模与遴选。https://www.mindef.gov.sg/join-us/scholarships-and-sponsorships/scholarships/scholarships-safos/

19. Kenneth Paul Tan, “Meritocracy and Elitism in a Global City: Ideological Shifts in Singapore”, International Political Science Review 29(1), 2008 — 任人唯贤在实践中常转化为不平等与精英主义的意识形态，为政府权威提供正当性；被选中者或在起点已享不公平优势，精英按自己形象定义“才能”。https://journals.sagepub.com/doi/abs/10.1177/0192512107083445

20. “Meritocracy and Its Discontents: Scholars and the SAF”, naclo3.wordpress — 三星层约 77.78% 为 SAFOS 学者、平均早约 5 年获将星；学者军人 1980 年代中期起被认真吸纳进政府；2001 年 17 人内阁有 5 名军方出身部长；吴作栋对军人过多/思维同质化的担忧。https://naclo3.wordpress.com/2020/06/21/meritocracy-and-its-discontents-scholars-and-the-singapore-armed-forces/

21. Mothership.sg (2019-08), “S’pore’s 1st Chief of Defence Force spills tea on SAF scholars & parachuting Generals into top positions” — 首任三军总长对奖学金军官快速通道与“空降”高位的保留。https://mothership.sg/2019/08/spores-1st-chief-of-defence-force-spills-tea-on-saf-scholars-parachuting-generals-into-top-positions/

22. Kenneth Paul Tan, “The Transformation of Meritocracy: Singapore Revisited”（及相关访谈/著作）— 任人唯贤在新自由主义全球化下退化为僵化技术官僚精英主义。https://www.researchgate.net/publication/323897573_16_The_Transformation_of_Meritocracy_Singapore_Revisited

23. “Doing class analysis in Singapore’s elite education: unravelling the smokescreen of meritocratic talk”（NTU blogs CDN）— 精英教育中阶层再生产；任人唯贤话语成为阶层固化的“烟幕”。https://cpb-us-e1.wpmucdn.com/blogs.ntu.edu.sg/dist/3/1418/files/2016/12/1.-Doing-class-analysis-in-Singapore-s-elite-education-unravelling-the-smokescreen-of-meritocratic-talk-2ewhgv0.pdf

24. Mothership.sg (2024-01), “Ministerial salary review 2023 deferred due to other ‘pressing issues’” — 因全球经济下行与地缘冲突推迟 2023 政治薪酬检讨。https://mothership.sg/2024/01/ministerial-salary-review-2023-deferred/

25. The Washington Post (2016-04-16), “How Singapore is fixing its meritocracy” — 政府试图弱化早期分流、修补任人唯贤的副作用。https://www.washingtonpost.com/news/in-theory/wp/2016/04/16/how-singapore-is-fixing-its-meritocracy/

26. MINDEF, “Fact Sheet: Singapore Armed Forces Overseas Scholarship (SAFOS)” (2010-08) — 至 2010 年历史 SAFOS 得主约 276 人（2014 年增至约 298 人），项目规模累计极小。https://www.mindef.gov.sg/news-and-events/latest-releases/2010aug05-news-releases-02062/

一党如何更新自己：从李光耀到黄循财的三次交棒

一

先讲为什么“交接”对新加坡是头等大事。

李光耀的世界观里，最危险的不是某一个具体的敌人，而是断裂。一个随时可能消失的小国，经不起领导层的真空、内斗或断层。他自己 1959 年出任新加坡第一任总理，一直做到 1990 年，前后三十一年；卸任后仍以各种身份留在权力中枢，直到 2015 年去世33。一个人主导国家半个多世纪，这本身就是一种巨大的稳定，也埋下一个巨大的风险：万一这个人突然倒下、又没有人接得住，整个国家的运转都可能停摆。所以从很早开始，他就把领导层的更新当作一个必须主动管理、不能听天由命的工程。研究人民行动党内部凝聚力的学者指出，党把领导层的自我更新一再列为头等优先，把“换人”当成一项制度性任务来经营，而不是等危机逼到眼前才仓促应对1。

这和很多强人政治形成鲜明对比。强人政治往往把接班当忌讳——谈接班就是谈“主人何时离开”，容易被视为不忠或觊觎。结果是强人在位时无人敢碰这个话题，强人一走，体制陷入混乱：要么子嗣相争，要么军方介入，要么继任者根基太浅守不住摊子。二十世纪后半叶，从拉美到东南亚，这样的剧本一再上演。李光耀反其道而行，他在权力鼎盛时就公开、系统地安排接班，把“谁来接”变成一个可以讨论、可以规划、可以提前演练的常规议题。更关键的是，他不只挑一个接班人，而是着手培养一整支接班团队——这是新加坡接班逻辑里一个容易被忽略的特征：要更新的从来不是某一个总理，而是整个执政团队，总理只是这个团队推到台前的代表。

这套做法不是临时起意。早在 1980 年代，李光耀那一代“建国元老”就开始有计划地把位子腾给年轻人：1984 年大选前后，大批老一辈或退休、或退居二线，年轻部长们随即在 1985 年推举吴作栋为他们的领头人、出任第一副总理，开始逐步接掌政务34。也就是说，1990 年那次交棒并不是一夜之间的决定，而是党内整整一个十年自我更新与准备的结果。

把这套做法放到比较政治学里看，它有一个更技术性的名字：制度化接班（institutionalized succession）。学者的研究把它视为新加坡霸权党长期凝聚不散的关键——党的长期存续，越来越靠制度而非靠强人魅力、意识形态狂热或赤裸的强制；接班一旦被嵌进固定的程序，党内精英就有稳定的预期，知道晋升的通道在哪里、按什么规则走，于是大多数议员任期结束时安静退场，而不是为权位内斗2。这套逻辑还延伸到每一届大选：人民行动党靠在每次选举中不断推出新面孔、不断吸纳新成员，在各个层级维持着系统性的自我更新——它持续重组、物色、培养有合适能力与价值观的潜在领导人，把“换血”做成一个常态化的流程，而不是某次危机后的应急动作35。正因如此，新加坡自 1959 年执政至今的六十多年里，完成了两次国家级的领导权交接（以及多次党内领导层更替），且大多数情况下平稳得近乎乏味3。乏味，在政治交接这件事上，是最高的褒奖。

这一章要追的，正是这台“换人机器”运转的三个回合——以及它在第三回合露出的那道裂缝。

二

第一次交棒：李光耀到吴作栋（1990）。

1990 年 11 月 28 日，李光耀卸任总理，把位子交给吴作栋。这是新加坡独立以来的第一次领导权更替；在此之前，李光耀已经带着人民行动党赢下七次大选，连续执政三十一年4。从把国家从马来西亚分出去、到工业化、到组屋遍地，整整一代人只见过他一个总理。在这样的背景下主动交权，本身就是一个不寻常的政治决定。

这次交棒有两个值得细看的细节。

第一个是“老人留任”。李光耀卸任总理后并没有离开权力核心：在吴作栋任内第一年，他仍担任人民行动党秘书长，并以“高级部长”（Senior Minister）的身份留在内阁，对国政保持实质影响，直到 1992 年才把党秘书长一职也交出去5。这是一种很有新加坡特色的安排：交棒不是断崖式的退出，而是渐进式的过渡——老领导人退到二线，给新领导人撑腰、传帮带，同时确保政策不因换人而剧烈摇摆。这种“扶上马、送一程”的设计，背后是一种风险计算：新总理刚上任时，威望和经验都还撑不起全部担子，让前任以资政身份在场，既能在关键时刻压住阵脚，也能向公民和市场传递“政策不会突变”的信号。它的代价是显而易见的——新人要在前任的注视下施政，真正的权力交割会被拉得很长；但在李光耀的算盘里，连续性比新人尽快放手更重要。

第二个细节，关于“谁来接”其实并不完全是李光耀一个人说了算。吴作栋是由第二代领导人集体推选出来的，参与推选的包括陈庆炎、王鼎昌等人；李光耀接受了他们的决定，尽管按李光耀本人的说法，他个人偏好的接班人是陈庆炎，而非吴作栋——1988 年的国庆群众大会上，他甚至公开向全国谈论过自己的人选排序，把吴作栋排在陈庆炎之后，一边称赞他、一边批评他做事偏于优柔与过度协商6。这一段常被略过，但它恰恰说明：接班并不是创始人钦点世子，而是一个由同代精英集体背书、创始人退一步尊重结果的程序。

这次交棒的深层意义，是它确立了一个先例：在新加坡，最高权力是可以、并且应该在创始人还在世、还有能力的时候，主动交出去的。这个先例打破了“强人必须干到死”的魔咒，为后面的交接铺了路。

还有一点常被忽略：吴作栋本人在外界看来更像一个“过渡型”总理——很多人当年都默认，他迟早会把位子交给更年轻的李显龙。但他一做就是十四年，期间经历了 1997 年亚洲金融危机、组屋升级计划的全面铺开等大事，并没有沦为一个看守者。这说明新加坡的接班逻辑里有一条隐含规则：哪怕一个人被视为“过渡”，他在任上也享有完整的总理职权，而不是替谁暂管几年。这种对“在任者权威”的尊重，是这台机器能平稳运转的润滑剂——如果每个新总理都被当成临时工，党内的野心和算计就会失控。

三

第二次交棒：吴作栋到李显龙（2004）。

吴作栋做了十四年总理，2004 年 8 月把位子让出来，理由同样是“为领导层更新铺路”7。接棒的是李显龙——李光耀的长子。李显龙担任总理长达二十年，直到 2024 年8。

这次交棒绕不开一个敏感词：王朝。建国总理的儿子接任总理，无论新加坡怎么强调任人唯贤，“李家”的色彩都无法被完全洗掉。本书不打算替这件事辩护，也不打算简单地把它判为裙带——李显龙本人的资历确实过硬：剑桥大学数学一等学位、长期军队历练、再到从政后多年内阁锤炼，按任何标准都属于精英中的精英；但他姓李这件事，也确实给他的上位提供了普通人没有的助力。这两点同时成立，不必二选一。

这里有一个无法证伪的难题。批评者会问：一个出身普通、资历同样出色的人，能不能像李显龙那样早早被锁定为接班梯队的核心？支持者则反问：难道因为他姓李，就该把一个客观上够格的人排除在外，反过来搞“逆向歧视”？两种说法都击中了真问题，也都无法被彻底证明或推翻——因为我们没有一个“如果他不姓李会怎样”的平行世界可供对照。能确认的事实只有：在一个把任人唯贤奉为立国话术的体制里，最高权力曾在建国家族内部传递了一次；这件事既被对手当成“精英话术名不副实”的证据，也被支持者当成“够格就该上、不必避嫌”的例证。新加坡接班机器最微妙的地方，恰恰在于它既要让人相信“谁上都是凭本事”，又确实把创始人的儿子送上了总理位置——而它处理这层张力的方式，就是下面那个“隔代”安排。

为了稀释王朝观感，这次交接刻意走了“隔代”路线：李光耀不是直接传子，而是先让吴作栋这位非李家成员做了十四年总理，再由吴作栋把位子交给李显龙。这一安排让“父传子”之间隔了一整代非家族领导人，从程序上把直接世袭的痕迹冲淡。但它没能、也无意完全消除外界对李家长期主导新加坡政治的观感。

更值得注意的，是这次交棒维持了那套渐进过渡的模式：李光耀卸任总理后改任“内阁资政”（Minister Mentor），继续在内阁中坐镇，直到 2011 年才完全退出政府。也就是说，在李显龙任内的相当一段时间里，新加坡的内阁里同时坐着建国总理和他的儿子。这种安排在别处几乎无法想象，在新加坡却被当作保证连续性的正常手段——老人不抓决策权，但用资历和声望为新班子背书，把“换人”的震动降到最低。

到这里，那套交接的“标准动作”已经定型：现任总理在仍有能力时主动让位；继任者由同代精英集体推选、由现任公开认可；卸任者以“资政/导师”身份留在内阁一段时间，提供连续性而非充当最终决策者。第三次交棒，本来也该照这个剧本走。

四

第三次交棒最曲折，因为它中途出了岔子。

按原计划，接李显龙班的应该是第四代（4G）领导团队推选出的王瑞杰。2018 年底，第四代部长们集体推举王瑞杰为领头人；2019 年，他被任命为副总理，被广泛视为下一任总理人选9。这看起来又是一次按部就班的工程化交接：人选已定、副手位置就位、时间表大致铺开，只等李显龙在合适的时点交棒。

但 2021 年 4 月 8 日，王瑞杰出人意料地宣布退出第四代领导人的领头角色，并将在下一次内阁改组时交出财政部长职务10。在写给李显龙的信里，他把理由集中在年龄与时机上：他当年将满六十岁，等新冠危机过去时已接近六十五岁，若那时才接任总理，“跑道太短”——他认为下一任总理需要“足够长的跑道”来承担这份责任，而他给不了这个跑道11。退出领头角色之后，他仍继续担任副总理与经济政策统筹部长。除了他自陈的健康与年龄，外界也注意到他此前在一系列公开场合的表现、以及第四代团队在 2020 年大选中不算理想的成绩，这些因素叠加在一起，让王瑞杰退场，留下了一个需要填补的空缺12。

这次意外，是新加坡接班工程罕见的一次“失灵”。它说明，再精密的工程化接班，也无法完全消除个人因素——健康、状态、年龄、临场表现这些东西，是流水线控制不了的变量。一个原本被当作“已经锁定”的人选，可以在距离接棒只剩一两步时自己退出。

“跑道”这个词值得多看一眼。它透露出新加坡接班逻辑里一个不成文的标准：总理不只要能干，还得足够年轻，要有足够长的在任时间去完成一整套长周期政策、并在自己卸任前再培养出下一代。王瑞杰算了一笔账，发现自己接班的时点被疫情推迟后，留给他的“跑道”已经太短，不足以撑起一个完整的总理任期加一次像样的再交接——于是他选择不上。这种把领导人任期当成“需要足够长度的跑道”来规划的思路，本身就是工程化思维的延伸：它关心的不是某一任总理个人的成败，而是整条接力链条能不能顺畅地一棒接一棒。

但这也暴露了工程化的脆弱处。原计划之所以脱轨，恰恰是因为它对单一人选押注太重：当全部准备都围绕王瑞杰一个人展开——副总理位置、财政部长历练、公开的“准接班人”定位——他一旦退出，整套部署就瞬间作废，党不得不从头再选。这说明再缜密的规划也敌不过一个无法预知的变量（一次中风后遗症、一场拖了几年的疫情），而过度集中于一人的设计，把这种变量的杀伤力放大了。

不过接下来发生的事，恰恰展示了这台机器的韧性：它没有陷入混乱，而是迅速启动了备选程序，而且这个程序本身相当讲究。

五

王瑞杰退场后，党并没有再由某个人直接点名继任者，而是设计了一套带有“投票”色彩的遴选。

李显龙请已退出内阁的人民行动党前主席许文远主持一个过程：由许文远逐一、私下约见每一位部长，外加国会议长陈川仁和职工总会秘书长黄志明，单独听取他们对第四代领头人的真实看法，以求在新人选上重新凝聚共识13。这个程序刻意排除了总理本人和两位资政，避免老一辈直接施加影响；候选人本人也不能投自己。许文远把这套做法称为“团队建设式”的方法，目的是让每个人都能坦率地评估每位潜在人选的长处与短处14。

结果是黄循财在受访的十九人中拿到十五票，占约百分之七十九的“压倒性多数”；按许文远的说法，其余任何人选得到的票都不超过两票15。2022 年 4 月 14 日，李显龙宣布内阁部长们选定黄循财为第四代团队的领头人，这一人选随后得到内阁一致背书，并在当天的党团会议上获得人民行动党议员认可16。

黄循财之所以能在这个节点胜出，很大程度上要归功于新冠疫情。作为抗疫跨部门工作组的联合主席，他长期出现在公众面前解释政策、安抚情绪，处理新加坡疫情应对的表现赢得了广泛认可，自 2022 年 4 月起就被普遍视为李显龙的接班人17。换句话说，一场打乱原计划的危机，反而成了识别和检验备选人的考场。

值得停下来看一眼这套程序的性质：它不是普选，也不是党员一人一票，而是一个高度封闭的精英内部协商——十九个人，闭门约谈，单独表态。它有几个刻意的设计：主持人是已经退出内阁、不再有个人野心的退休元老，以减少“裁判下场踢球”的嫌疑；约谈是逐一、私下进行的，让每个人能避开同侪压力说真话；候选人不能投自己，避免自我加冕。这些安排都指向同一个目的——让最终产生的人选看起来是“同代人自己选出来的共识”，而不是上一任钦点的。

这套做法的优点是快、稳、可控，能在原计划脱轨后几个月内重新锁定人选，不给外界看到任何“群龙无首”的空窗。和那些靠党内公开竞选、辩论、拉票来产生领导人的政党相比，新加坡这种“协商出共识”的方式几乎不留下公开的派系裂痕——没有落败者的不甘，也没有胜出者欠下的人情债，新领导人上任时是干干净净的。这正是人民行动党几十年来党内派系微弱、不内斗的一个重要原因1。

它的代价同样清楚：整个过程对公众而言基本是黑箱。这十九个人由谁产生、约谈时各自说了什么、那四张没投给黄循财的票投给了谁、理由是什么——这些公民都无从知晓，只能在结果公布时被告知“我们已经选好了”。一个国家的下一任领导人，由不到二十个人在闭门会议里敲定，而几百万选民在这个环节里没有任何角色，要等到两三年后的大选才有机会用选票表达接受或不接受。一次脱轨，没有让列车出事，只是换了一节车头——而换车头这件事，仍然是在驾驶室里、由少数人完成的。这种“高效但不透明”的取舍，是理解新加坡这台权力机器时绕不开的一组张力：它把可能引发动荡的环节关进了一个密室，换来的是罕见的平稳，付出的是普通人对最高人事几乎零参与。

六

2024 年 5 月 15 日，黄循财宣誓就任新加坡第四任总理，这是二十年来的第一次领导权更替18。

这次交接，工程化的痕迹依然清晰：从 2022 年 4 月黄循财被确立为领头人，到 2024 年 5 月正式接棒，整整两年的准备与规划，使从李显龙到黄循财的过渡平稳完成，标志着新加坡独立以来第四代领导层正式当家19。两年的准备期、提前公布的时间表、平稳的政策衔接——所有这些都说明，即便经历了王瑞杰退场的插曲，新加坡仍然把交接当成一个有计划、有节奏的工程来执行，而不是听任权力自然流转。

更明显的是，那套“老人留任撑腰”的标准动作再次照搬：黄循财组阁时，把卸任的李显龙留在内阁，任命他为“国务资政”（Senior Minister），并继续担任研究、创新与企业理事会主席；各部委的部长人选几乎没有大动，连续与稳定被摆在最优先20。李显龙本人对自己的新角色给出了克制的定义：他会留在党的中央执行委员会里、在需要时提供支持与建议，但在内阁里“既不会是第一个出来回应的人，也不会是最终拍板的人”21。再加上黄循财本人曾在 2005 至 2008 年间担任李显龙的首席私人秘书，这对师徒关系给这次交接又添了一层“亲手带出来”的连续性22。

政策上，第四代团队的基调同样是连续性。2023 年 10 月 27 日发布的“前进新加坡”（Forward Singapore）报告，是黄循财牵头、历时一年多的全国性政策检讨的成果，为新加坡未来的社会契约勾勒了路线图；2024 年预算开始多年执行这份报告里的长期政策23。黄循财自己把姿态定位为人民的“公仆”24——一个刻意低调、强调服务而非强人色彩的形象。从机制到人事到话语，这次交接处处在传递同一个信号：换了人，但没换路。

七

但这次交棒，交出去的权力和前两次有一个根本不同：它失去了建国光环。

黄循财生于 1972 年，是第一位在独立后的新加坡出生、成长，与建国没有任何个人关联的总理25。他不姓李，也不属于那个亲历分家、亲手把国家从无到有建起来的创始集团。论出身，他来自一个海南裔普通家庭，父亲做销售、母亲是小学老师，从小住在马林百列的政府组屋里；论履历，他先后在威斯康星、密歇根读经济学，又在哈佛念了公共行政硕士，然后沿着经济部门—公共服务的轨道一路上行26。换句话说，他是上一章讲的那套精英流水线的标准产物，是这套体系成功之后制造出来的精英，而不是它的缔造者。

把三代人的合法性来源摆在一起，差别就很清楚。李光耀的合法性来自缔造——他是把新加坡从生存边缘拽回来的那个人。吴作栋和李显龙的合法性，部分来自与缔造者的直接关联——他们是建国故事的一部分，要么亲历过那段“我们差点活不下去”的岁月，要么干脆姓李。到了黄循财这里，这两条都不成立。

这是一个深刻的转变。前几代领导人可以靠“是我们这群人把新加坡从无到有建起来”的实绩，来要求公民的信任和忍耐——你们今天的好日子是我们打下的，所以请相信我们接下来的判断。这种合法性有一种特殊的性质：它是历史性的、一次性铸成的，不需要每天重新证明。新加坡从第三世界跻身第一世界、人均收入超过昔日的殖民母国，这个故事本身就是李光耀那代人最硬的执政凭证；只要这个故事还被记得，公民对执政党就有一份近乎本能的信任余额。

第四代领导人没有这份实绩可以调用。他们的合法性，越来越只能建立在两样东西上：一是上一章讲的任人唯贤话术——“我们是被精挑细选出来的最优秀的人”；二是持续的治理成果——他们必须用一个又一个具体的成绩，来一次次重新赢得授权。这两样东西都有各自的软肋。任人唯贤的说法，在一个生活成本高企、贫富差距扩大的社会里，越来越容易被质疑成“精英为自己的特权辩护”；而靠治理成果续命，则意味着没有任何缓冲——经济一旦走弱、政策一旦出错，信任就会立刻被扣分，没有“建国情分”可以兜底。学者们因此把第四代的处境概括为一个公开的问号：这个长期靠绩效与精英共识维系的霸权党，在创始光环耗尽之后，还能不能继续把权力稳稳地握在手里27。

值得补一句的是，黄循财团队自己对这件事是有清醒认识的。“前进新加坡”那场历时一年多的全国检讨，本质上就是一次主动给自己挣合法性的动作：与其等公民来质疑“凭什么是你们”，不如先把全国请进来一起谈“我们接下来要建一个什么样的社会契约”。把姿态从“我们带领你们”换成“我们倾听你们”，可以读作失去光环之后的一种被迫调整——没有了缔造者的天然权威，新一代只能靠程序上的开放和姿态上的谦卑，来一点点积累原本可以现成继承的东西。

八

这就把第四代领导层放在了一个比前人更难的位置上。

他们接手时，恰逢生活成本上升、人口结构恶化、大国博弈加剧——这些后面几章会逐一展开——而他们手里，少了“建国光环”这张前人用了几十年的王牌。靠光环可以吃很多年老本：哪怕政策一时不顺，公民也愿意因为“是李光耀那批人”而多给一些耐心。靠成果则没有这种缓冲：每一次失误都要直接兑现成信任的流失，每一份授权都得用新的政绩重新挣回来。这套合法性比靠光环吃老本要累得多，也脆弱得多。

第一场大考来得很快。2025 年 5 月的大选，是黄循财以人民行动党秘书长身份打的第一仗。结果，人民行动党拿下 65.57% 的全国得票、87 个国会议席——不但守住了三分之二多数，得票率还比 2020 年的 61.24% 明显回升28。更罕见的是，这是新加坡历史上第一次，一位新总理的第一场大选不是丢票而是涨票：此前几次政权交接后的首役，执政党得票通常下滑29。黄循财赛后说，新加坡人给了人民行动党“清晰而有力的授权”30。

但这场胜利怎么解读，本身就有分歧。一种读法是：第四代以一份漂亮的成绩单证明了“靠成果换授权”这条路走得通，平稳交接的工程画上了圆满的句号。另一种读法则提醒，2025 年的得票回升发生在全球动荡、关税阴云密布的大背景下，相当一部分选票是“求稳”心理的产物——经济不确定时，选民倾向于不换手；再加上执政党在制度、资源与选区划分上的长期结构性优势，这个数字未必能简单等同于第四代自身魅力的胜利31。两种解读各有依据，本书不替任何一种下定论。

可以确定的只是：第四代暂时通过了第一场考试，但这套靠成果不断续命的合法性，注定要一场接一场地考下去。建国那一代人只需把国家建成功一次，光环就能照很多年；第四代没有那样一劳永逸的资本，他们每一届都得重新证明自己配坐在那个位置上。

把第一场考试和它的背景叠在一起看，还能读出一层意思。2025 年这次涨票，发生在外部环境最不确定的时候——贸易摩擦、关税威胁、地区局势紧张，恰恰是“小国求稳”心理最强的时刻。也就是说，第四代第一仗的好成绩，有一部分是借了恐惧的力：越是动荡，选民越不敢换手，越愿意把票投给那个“虽然没有光环、但至少看起来稳妥”的执政党。这对第四代是一把双刃剑——它在第一关帮了忙，却也意味着，一旦外部环境转向平稳、生存焦虑退潮，这部分“求稳票”未必还会留在原地。换句话说，建国光环退去之后，新加坡的执政合法性正在从“我们救过这个国家”悄悄转向“我们能让你在乱世里活得安稳”。前者是历史，写死了；后者是承诺，得不停兑现。

九

把第五、六、七这三章合起来看，人民行动党的权力机器有一条贯穿的逻辑：不让权力依赖任何一个人，把它依赖于制度。

选领导人不靠人气，靠中央执行委员会与干部之间互相背书的闭环；造领导人不靠出身，靠奖学金—公共服务的流水线；换领导人不靠强人意志，靠提前几年规划、由同代精英集体推选的工程化交接。三者加起来，让新加坡在六十多年里，把“谁来统治”这个最容易引发动荡的问题，处理得异常平稳32。王瑞杰中途退场而列车没有脱轨，正是这台机器有备选程序、能自我修复的证明。

但平稳是有代价的，而代价正在到期。通道收窄、精英同质化、建国光环耗尽——这台权力机器交出的，是一份越来越难凭借的权力。它擅长把“换人”做得不出乱子，却没法替新人变出他们没有的东西：创始者那种“国家是我亲手救回来的”的天然权威。

而且这台机器自身也并非没有隐忧。它高度依赖一个前提：每一代都能从那条狭窄的精英流水线里，源源不断地产出既有能力、又愿意从政、还能凝聚共识的领导人。可现实是，从政的吸引力在下降——私营部门的回报、对公众生活被全面曝光的顾虑、政治本身风险的上升，都让顶尖人才不再像过去那样踊跃进入政坛。王瑞杰退场后备选人选并不算多、最终在十九票里集中到一人身上，某种程度上也折射出这种“可选之才有限”的处境。一台靠制度而非靠个人的机器，前提是制度里始终有足够多合格的人可供挑选；一旦人才池变浅，再精巧的遴选程序也只是在更小的范围里腾挪。

第四代继承了一台运转良好的机器，也继承了一个老一辈从未真正面对过的问题——当神话退去、当愿意进场的人变少，制度本身够不够撑住信任？

到这里，本书讲完了新加坡方法的前两个层面：财富（怎么赚、怎么守、怎么花）和权力（怎么选、怎么造、怎么交）。还剩第三个，也是最考验这台机器临场智慧的层面：在一个不容小国中立的世界里，它怎么活下去。下一章开始，转向外部——从一个党，转向两个大国之间那道越来越窄的缝。

参考文献

1. Netina Tan, “Minimal Factionalism in Singapore’s People’s Action Party”, Journal of Current Southeast Asian Affairs (2020) — 党将领导层自我更新一再列为头等优先。https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/1868103420932684

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18. “Singapore’s new prime minister Lawrence Wong replaces Lee Hsien Loong”, CNBC (2024-05-15) — 2024-05-15 黄循财宣誓就任，20 年来首次领导权更替。https://www.cnbc.com/2024/05/15/singapores-new-prime-minister-lawrence-wong-replaces-lee-hsien-loong.html

19. 同上，CNBC (2024-05-15) — 约两年准备规划，标志独立以来第四代领导层开始。https://www.cnbc.com/2024/05/15/singapores-new-prime-minister-lawrence-wong-replaces-lee-hsien-loong.html

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25. “Lawrence Wong”, Wikipedia — 生于 1972-12-18，是第一位在现代新加坡建立后出生的总理，与李家及建国一代无个人关联。https://en.wikipedia.org/wiki/Lawrence_Wong

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不站队的艺术：新加坡在中美之间的对冲

一

先把那九辆车的故事讲完，因为它是整套战略的一个浓缩切片。

2016 年 11 月 23 日，香港海关在葵涌货柜码头扣押了九辆属于新加坡陆军的 Terrex 装甲运兵车。这些车刚在台湾完成军事训练，正取道香港运回新加坡。八轮、25 吨重的装甲运兵车，被以“货物舱单申报不实”为由扣下，在限制状态里搁置1。本地与国际媒体的报道暗示，这次扣押背后有北京的手——据事后梳理，是厦门方面向香港海关通报，香港随后以申报问题查扣，而中国则就新加坡与台湾的军事合作向新方提出外交交涉2。

车一扣就是两个月。2017 年 1 月 24 日，扣押将近两个月后，香港宣布放行；1 月 30 日，九辆车运回新加坡2。到这里，事件以“程序问题”收场——可它的后半程更说明问题。两年多之后，2019 年 4 月 29 日，香港区域法院判承运的船公司 APL 与中国籍船长违反《进出口条例》，分别罚款 9 万与 9 千港元，合计 9.9 万港元；船长另获 3 个月监禁、缓刑 18 个月3。一桩被广泛解读为大国施压的事件，最终在法律层面只留下“申报不实”这个朴素的尾巴。两套叙事——外交信号与货运违规——同时成立，谁也没能完全压过谁。这种“可以这样解读、也可以那样解读”的双重性，恰恰是后面要讲的对冲逻辑的镜像。

分析者当时的判断更直接。有评论指出，中国把扣车当成向新加坡传递信号的手段，认为“新加坡已经变成了一个准美国盟友”，需要被“教训一课”1。背景里那个最敏感的点，是这套被称作“星光计划”的对台训练安排。它的起点很早：1975 年，时任台湾“行政院长”蒋经国与新加坡总理李光耀达成协议，鉴于新加坡国土狭小、空域受限，新方军队获准赴台训练，在新竹湖口一带设立基地，单次演训规模一度多达上万人，为新加坡军官提供模拟实战、演练指挥控制的场地22。1990 年新中建交之后，星光计划并未中断，只是转入极其低调的状态，前后维持了四十多年22。一个名义上奉行“一个中国”的国家，长期把军队送到台湾练兵——这件事本身就是对冲式的：原则上承认北京，操作上保留与台北的实务联系，两条线并行而不挑明。Terrex 那九辆车，正是这条隐线被对方拽到台面上的一次。与此同时，新加坡又强化了与美国的军事联系，并在南海争端上敦促各方遵守国际仲裁庭的裁决1。

这九辆车，把新加坡对冲战略的全部张力浓缩在了一起：它用台湾的场地练兵（务实），它和美国军事捆绑（安全），它在南海讲国际法（原则），结果触到了北京的红线（代价）。对冲不是没有代价的左右逢源，而是一种在代价中维持平衡的持续操作。

二

那么，什么是对冲？

学界给新加坡外交贴的标签，正是“对冲”。传统上，研究者用现实主义的小国框架来理解新加坡的大战略，把它定义为一套“相互抵消的政策组合，向相互竞争的大国发出模糊的信号”4。这个定义里有两个关键词：相互抵消，模糊。

“相互抵消”意味着新加坡会同时做两件方向相反的事——既加强和美国的安全合作，又加强和中国的经济联系。这两件事在表面上是矛盾的，但正是这种矛盾构成了对冲：任何一边都无法确定新加坡到底站在哪一边，因为它的政策组合本身就是设计成相互抵消的。有学者把这套打法概括为：新加坡作为一个小城邦，刻意采取对冲战略，与美国和中国都维持紧密关系，同时避免与任何一方结盟，从而在中美竞争加剧的背景下最大化经济与战略收益、同时降低风险5。更细致的研究把它拆成两个互补维度：通过制度化的安全合作与美国进行硬对冲，通过与中国的经济整合以及借助东盟平台的多边外交进行软对冲6。这正是本章核心命题的学术骨架——对冲是硬对冲加软对冲的合成。

“模糊”则是对冲的灵魂。新加坡刻意不让任何一个大国确定它的最终归属。它不当美国的正式盟友，所以中国不能把它简单划进敌方阵营；它又和美国深度安全捆绑，所以它对中国也不是可以随意拿捏的软柿子。这种刻意保持的不确定性，让两个大国都得花成本去争取它、都不敢轻易把它推向对方。一句话：对冲是把“不确定”本身当成一种资产来经营。

这套思路并非外人贴的标签，而是新加坡外交官自己反复申明的信条。长期主持外交部的常任秘书 Bilahari Kausikan 把它讲得很硬：外交不是为了“友善、礼貌或令人愉快”，而是“为了保护和促进国家利益，最好是以友善的方式，但必要时也用其他恰当的手段”7。他强调小国“永远是脆弱的”，正是这种脆弱感让新加坡保持警觉；小国不能做“普通”国家，必须做“非凡”国家，否则没有生存余地7。把脆弱当成清醒的来源、把不确定当成可经营的资产——这是理解后面所有操作的起点。

体量小到什么程度，决定了这套精算有多紧。现任外长 Vivian Balakrishnan 打过一个比方：要理解新加坡的处境，“想象曼哈顿不得不独立建国”——一座没有腹地、没有纵深的城市，要在大国环伺中自己养活自己、自己保卫自己23。这种处境逼出两条求生本能：一是抱团，李显龙说小鱼（minnows）天然会成群结队，小东西也能长大、做出不成比例的贡献15；二是不当任何人的工具，他把这条说成“根本性”的底线——“我们不是别人的爪牙（cat’s paw）”，这一点“始终是根本的，而且仍是关键要求”15。抱团是为了放大力量，不当爪牙是为了守住自主——对冲就是这两条本能在大国之间的展开：既要靠近，又不能被收编。

三

对冲落到操作层面，是两条腿走路：硬对冲和软对冲。

硬对冲的那条腿，朝向美国。它的内容是制度化的安全合作——军事接入、联合演训、防务协定。1990 年的《谅解备忘录》开启了美军使用新加坡设施的安排；2005 年的《战略框架协定》把新加坡定位为美国“主要安全合作伙伴”；2015 年又签订《加强防务合作协定》。樟宜海军基地特意修建了能停靠美军航母的码头，新加坡也长期接待美国第七舰队的后勤指挥单位89。这条腿提供的是安全：在一个有大国军事威胁的区域里，新加坡需要美国的军事存在作为终极保险。但它刻意止步于“合作”，不升级为“同盟”——新加坡反复强调自己提供的是“设施而非基地”（places, not bases），既得到了安全保障，又没把自己锁死在美国一边8。

这条硬腿背后还垫着一层自助的底色。早在 1966 年，刚独立的新加坡就由李光耀提出“毒虾”论——在大鱼吃小鱼、小鱼吃虾的世界里，新加坡要做一只“有毒的虾”：个头小，但谁吞下去都得付出代价，于是大鱼不敢轻易下口，小虾才能和大鱼共存10。这套威慑哲学落到预算上，就是新加坡常年维持区域内数一数二的国防开支——2024 财年防务支出约 154 亿新元，同比增长约 12.7%，是 1998 年以来首次出现两位数增长；国防部稳居政府第一大开支部门，国防费占 GDP 约 3% 上下，在亚洲属高位11。能向美国靠拢而不被美国吞下，前提是自己先有让任何人都难以下咽的硬度。对美安全合作，是在这层自助之上的第二重保险，而不是替代品。

这条硬腿的精巧，全在“接入”而非“驻军”这个分寸上。新加坡让美军用樟宜的码头、用它的设施，长期接待第七舰队的后勤指挥单位（COMLOG WESTPAC），还专门修建了能停靠美军航母的泊位89。这些安排在功能上几乎等同于一个前沿支点，让美国在西太平洋的兵力投送多了一个稳定节点；但在法律与政治形式上，它们始终是“新加坡的设施供美方使用”，而非“美国的海外基地”。这个“设施而非基地”的措辞不是文字游戏——它意味着主权、产权、最终处置权都留在新加坡手里，美军是被邀请的客人，不是房东。客人可以请走，盟友请不走。新加坡要的正是这种“提供了几乎全部便利、却不交出最后那点支配权”的状态：对美国足够有用，让它愿意来、愿意护着这条供给线；又不把自己钉死成同盟成员，让北京无法把它一笔划进对方阵营。硬对冲的全部技术含量，就藏在“有用到舍不得失去，却模糊到无法被认领”这条窄缝里。

软对冲的那条腿，朝向中国和多边。它的内容是经济整合和东盟多边外交。中国已连续多年是新加坡最大的贸易伙伴、最大出口市场和最大进口来源——据中方口径，2023 年中新双边贸易额约 1083.9 亿美元12。经济上的深度绑定让北京有理由善待它。而东盟这个多边平台，则给了新加坡一个小国单独面对大国时没有的杠杆——它可以躲在“东盟共识”后面发声，把一个小国的立场放大成一个区域集团的立场。

两条腿的分工很清晰：硬腿管安全，向美国；软腿管繁荣和回旋，向中国和多边。一个国家用安全绑定一个大国、用经济绑定另一个大国，这本身就是“相互抵消”的最佳注解——它让两个大国都成了它的利益相关者，谁都不愿看到它倒向对方。后面两章会分别细看这两条腿：新加坡具体怎么对美国“有用”，又具体怎么对中国“有用”。

四

软对冲那条腿里，最被低估的不是经济本身，而是多边框架这个放大器。

一个城邦单独面对中美，体量上不成比例；但把自己嵌进多套互相重叠的多边规则里，它就能用规则来稀释力量差。新加坡几乎参加了所有能参加的区域经济安排：它从一开始就力推跨太平洋伙伴关系协定（TPP），是后来《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的成员；同时它又作为东盟成员加入了以中国为重心的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）13。一边站在偏向高标准、带美式规则基因的 CPTPP 里，一边站在体量巨大、中国是最大成员的 RCEP 里——这正是软对冲在经济制度层面的对称下注。有研究专门以新加坡为案例，论证它如何“通过多边经济框架进行对冲”，把加入相互竞争的贸易安排本身当成一种平衡手段5。

多边的价值，在于它把“选边”这个二元问题，改写成“参加哪些俱乐部”的多元问题。美国 2017 年退出 TPP，被新加坡前常驻联合国代表 Kishore Mahbubani 形容为“给中国帮了一个大忙”，正如印度退出 RCEP 也是给中国帮忙——在他看来，亚洲的未来将由 RCEP 这四个字母写就13。这番话点破了软对冲的算盘：大国可以来、也可以走，但新加坡守着的是规则平台本身。只要平台还在、只要“东盟中心性”还被各方口头承认，小国就有一个不必单独表态的发声渠道。它发的不是新加坡一国的声音，而是借来的、被放大的区域声音。

这条多边的软腿，和对华经济绑定是一体两面。深度依赖单一大国的经济，会变成软肋（这一点后面会回到）；而把自己同时织进多张经济网，则是给依赖上保险——任何一张网被对方收紧时，另几张网还能分担风险。多边主义对新加坡不是理想主义，而是小国版的风险分散。

多边的逻辑还延伸到安全场域，只不过形式更隐蔽——新加坡把自己经营成了大国对话的“中立会场”。每年在新加坡举行的香格里拉对话，是国际战略研究所主办的亚洲首要防务峰会，各国防长、军方高层与战略分析者在这里碰面，目的就是“减少误解、扩大合作机会”24。一个小国当不了仲裁者，但它可以当那张谁都愿意坐下来的桌子。当美国国防部长来、中国防长来或不来都成为新闻时，新加坡作为东道主的价值就显出来了：它不靠选边获得影响力，而是靠“让两边都能在我这里说话”获得不可替代性。这是软对冲的会场版——把中立本身做成一种服务，让大国都需要这个不偏不倚的平台。

五

对冲还有一个常被忽略的层面：它不只是外交，也是内政。

通常的解读是，新加坡的对冲是一个脆弱小国对外部生存压力的务实回应。但研究指出，国内考量也起着关键作用——执政的人民行动党利用这套外交政策，来强化它的政治合法性、维持它在新加坡政治格局中的主导地位14。这一点把外交和前几章的权力机器连了起来。一个能在中美之间游刃有余、既不得罪美国也不激怒中国、还能从两边都拿到好处的政府，会向国内选民传递一个强有力的信息：只有我们这套精英治理，才能在这么凶险的大国夹缝里保住新加坡。对冲的成功，本身就是人民行动党合法性的一部分。

这里还有一道更微妙的国内约束：族群结构。新加坡是一个华人占多数的国家，但它的领导层极其警惕被外界——尤其被北京——当成“海外华人国家”来对待。李显龙在多个场合反复强调，作为华人占多数的国家，新加坡有时会处于尴尬位置，因为它的言行“很容易被误解”15。他更进一步划清界限：“新加坡华人不同于中国的中国人，正如我们也不同于印度的印度人、马来西亚之外的马来人。”16这种刻意的身份切割，是软对冲在内政层面的延伸：对内，它维护多元族群国家的认同；对外，它防止北京以血缘为由把新加坡纳入某种“自家人”的预期。模糊不只针对大国，也针对一个可能被大国利用的身份标签。

这道约束不是抽象的担忧，而是有过现实磨擦的。新加坡领导层公开担心过外部势力通过媒体、社团、网络对本地华人社群施加“影响行动”，担心族群认同被外部叙事撬动，进而冲淡国家认同。对一个把多元种族和谐写进立国根基的城邦来说，让国民先认同“新加坡人”、再谈族裔出身，是内部稳定的前提；而这份内部稳定，又正是它能在外部从容对冲的底气。一个国内族群被外部撬动的小国，在大国面前是没有讨价还价资本的。于是对冲在这里完成了一个闭环：外交上的不选边，要靠内政上的身份独立来支撑；而内政上守住身份独立，又反过来保住了外交上不被任何一方“认领”的空间。这也是为什么执政党把“我们能驾驭这套平衡”既当成外交成就、也当成治理合法性来经营——两者本就是同一台机器的两端14。

所以对冲对新加坡有双重价值：对外，它换来生存空间和经济利益；对内，它证明了执政精英的不可替代，也守住了一个多元国家不愿被血缘绑架的自我定义。这也解释了为什么新加坡如此珍视对冲、如此不愿被迫选边——选边不仅意味着对外失去回旋，也意味着对内失去那个“只有我们能驾驭大国博弈”的合法性叙事。

六

把对冲讲清楚之后，要补一个容易被忽略的前提：模糊不等于没有立场。

新加坡的“不站队”，时常被误读成什么都不表态的圆滑。实际上它在一些问题上的立场相当硬。它在南海争端中并非声索国，却一再公开主张各方遵守国际法、尊重 2016 年仲裁庭的裁决——这在北京看来并不中立1。Kausikan 反复提醒，外交有“言语的外交”和“行动的外交”之分，小国不能把两者混为一谈，尤其当大国对国际法只有有限尊重时7。换句话说，新加坡的模糊是策略性的、有边界的：它在归属问题上保持模糊，但在原则问题上要清晰，否则模糊会被对方当成软弱、当成可以随意拿捏的信号。

这就解释了一个表面的矛盾：一个号称不选边的国家，为什么会在防务、在南海、在贸易规则上频频发声，甚至不惜让大国不快。答案是，沉默会被解读成弱，弱会招来更大的压力。新加坡选择在它认定关乎生存规则的问题上把话说清楚——开放的区域、力量的平衡、多个玩家的存在、对国际法的遵守——而在“你到底站谁那边”这个问题上守住不答。李光耀那一代人留下的判断是，即便是小国也并非没有能动性，当利害足够大时，值得冒一定的风险7。模糊与强硬，在这套逻辑里不是对立，而是同一套精算的两面：该模糊的地方模糊到底，该清晰的地方寸步不让。

南海就是这种“原则清晰、归属模糊”的典型样本。新加坡自己不是声索国，在岛礁主权上没有直接利害；恰恰因为没有切身利益，它才更敢于把自己定位成“规则的代言人”而非“立场的当事人”。它一再公开主张航行自由、和平解决争端、各方依据包括《联合国海洋法公约》在内的国际法行事，并呼吁尊重 2016 年仲裁庭就菲律宾诉中国案作出的裁决——而这恰是北京明确拒绝承认的裁决1。讲国际法，在新加坡看来是为小国守住一道护栏：在一个力量决定一切的世界里，小国唯一的盾牌就是规则；规则一旦被大国随意废弃，最先没有立锥之地的就是没有腹地的城邦。所以它在这件事上的“清晰”，不是站到美国一边去围堵中国，而是站到规则一边去给所有大国划线——只不过在博弈升级的眼光里，给中国划线和站到美国那边，越来越被混为一谈。这正是它的两难：它越是为小国的生存底线发声，越容易被某一方读成已经选了边。

新加坡处理与中国的关系时，还守着一条更基础的底线：“一个中国”。它 1990 年 10 月 3 日才与中华人民共和国正式建交，是东南亚最后一个承认北京的国家——之所以拖到最后，是因为它有意等印尼等邻国先与北京正常化，以免显得“亲华”17。这种把承认时机都要算进区域观感的谨慎，本身就是对冲式的：连一个外交动作的先后次序，都被纳入“别让任何一边觉得我倒过去了”的精算。

七

但对冲是有边界的，那九辆装甲车就是边界的提醒。

对冲的前提，是大国之间还留有让小国模糊、让小国左右逢源的空间。当中美关系还算缓和时，这个空间很大，新加坡可以舒服地两边下注。但当大国开始划线、开始要求各国明确表态时，模糊本身就会变成一种冒犯——你不站队，在某些大国眼里就等于站在对方那边。

Terrex 事件就是这种逻辑的预演。新加坡并没有“选择美国”，它只是按一贯做法借台湾练兵、在南海讲国际法——这些在对冲框架里都是正常操作。但在北京收紧的眼光里，这些操作加起来就成了“准美国盟友”的证据，于是有了那张用装甲车写成的条子1。新加坡的模糊，被对方单方面解读成了不模糊。这正是对冲在大国博弈升级时最致命的风险：模糊的解释权，并不完全握在自己手里。

软对冲那条经济腿，同样可以被对方当作惩罚的抓手。新加坡和中国曾有过一段紧张期——在它与台湾联合军演、与美国深化安全合作之后，中国对相关合作与新加坡企业施加了限制与压力6。你越是经济上依赖我，我越能用经济来教训你。中国连续多年是新加坡最大贸易伙伴这件事，平时是软对冲的资产，到了博弈升级时就可能变成软肋12。硬对冲那条腿也一样：当一边把“是否使用我的设施、是否和我演训”当成忠诚度的考题时，原本提供安全的安排，也会变成被追问立场的把柄。对冲的两条腿，在大国博弈升级时，都可能从资产变成软肋。

外部环境的变化，让这种风险从偶发变成常态。2025 年，面对美国发起的关税冲击，新加坡总理黄循财直接判断：“基于规则的全球化与自由贸易的时代已经结束”，世界正进入“一个更加任意、更具保护主义、也更危险的阶段”18。他警告：如果各国都学美国那样抛开世贸组织、只按自己的条件一国一国地谈，“对所有国家都是坏消息，对新加坡这样的小国尤其如此——我们有被挤出去、被边缘化、被甩在后面的风险”18。当连规则平台本身都开始松动时，那条靠多边规则放大自己声音的软腿，地基也跟着晃动。

八

资产变软肋的逻辑，最近还从外交场延伸到了资产负债表上。

新加坡对冲的“软腿”不只是贸易，也包括它的两支国家投资力量在中国的布局——淡马锡与 GIC。多年来，中国是淡马锡组合里举足轻重的一块；但据其年报口径，淡马锡的中国敞口已从 2024 年的 19% 降到 2025 年的 18%，为约十年来新低，美洲在组合中的占比首次超过中国19。一支以“国家长期回报”为使命的基金，在地缘风险上升时悄悄调低对单一大国的押注，这本身就是软对冲在资本层面的再平衡——把钱也分散开，别让任何一边在经济上拿住你。

但调整有它的代价与争议。有评论指出，2025 年淡马锡与 GIC 的表现落后于部分同行，并由此引发对其对华策略与未来方向的质疑——既有人质疑它们在中国“减得太晚”，也有人担心它们“减得太狠”会错过反弹20。这正是对冲在投资端的两难：押重中国，地缘风险上升；撤离中国，又可能踏空收益、还会被北京读出政治信号。一支主权基金的资产配置，在大国博弈的语境里，很难只是纯粹的财务决策——它的每一次加仓减仓，都可能被两边当成态度来解读。这是软对冲被升级的博弈反噬的又一个侧面：连“把钱放哪儿”这种最技术性的选择，也被卷进了“你到底偏向谁”的追问里。

值得注意的是，这种解读的因果方向并不确凿。基金减持中国，可能出于纯粹的风险与回报考量，也可能含有地缘政治判断，两者很难干净切分；外界把它一律读成“政治信号”，本身可能是一种过度解读。但对冲的困境恰恰在于：在一个要求选边的环境里，连“它到底是不是信号”这个问题，主动权都不完全在新加坡手上。

这种“被解读”的脆弱性，是对冲在博弈升级期的结构性病灶。冷战后那几十年，中美之间留着大片灰色地带，新加坡可以在里面同时持有多种身份——美国的安全伙伴、中国的生意伙伴、东盟的发声者、全球的金融节点——而不必把它们排序。但当两个大国都开始把世界往“非友即敌”的二元里压时，灰色地带在收窄，每一个原本中性的动作都被追问“这意味着你偏向谁”。买卖军备、选择训练场地、调整投资组合、在峰会上说哪句话——这些过去可以分别评估的技术决策，如今被串成一条“忠诚度曲线”，由两边各自打分。新加坡越是想保持所有选项同时打开，越容易在某个具体动作上被某一方判定为“已经选了边”。模糊作为一种资产，正在通货膨胀：同样程度的模糊，能买到的回旋空间一年比一年少。

九

把这一章收束到一个更冷的判断上。

对冲不是新加坡的偏好，而是新加坡的处境。一个有腹地、有纵深、有盟友体系的大国，可以选择立场鲜明；一个没有腹地、随时可能被大国博弈碾过的城邦，只能选择模糊。对冲是弱者的智慧，不是强者的从容——它的全部精巧，都建立在“我太小，所以我不能选边”这个前提上。李显龙把这个前提说得很坦白：对小国而言，“宁可被两边都推搡，但仍保有回旋的空间、行动的自由和自主性，处在一个开放、有选择、有力量平衡、多个玩家都在场的区域”15。换句话说，新加坡要的不是站到强者一边，而是保住那个让它可以不必站队的环境本身。

这套智慧在过去几十年极其成功。它让新加坡同时成为美国在亚洲最可靠的安全伙伴之一、和中国关系最密切的东南亚国家之一，两头通吃而不翻车。美国对新加坡的累计直接投资规模庞大，2023 年约达 4242 亿美元，新加坡是美国在亚洲重要的投资与贸易枢纽21；而中国又连续多年稳居它的最大贸易伙伴12。安全靠一边、生意靠另一边，谁都得罪不起、谁也舍不得失去——这是对冲最理想的状态。

但它成功的条件正在消失。一个越来越要求选边的世界，正在压缩“模糊”的生存空间；而新加坡的两条腿——对美安全、对华经济——都越来越容易在博弈升级时被对方攥住。李显龙引用基辛格的话来描述中美这场对抗：“这一仗赢不了，也不该打。”15可这场赢不了的仗，新加坡既阻止不了，也无法置身事外。它能做的，是继续把自己经营成一只让谁都不愿下咽、又让谁都想留住的“毒虾”——对两边都有用，对两边都模糊。

接下来的两章，会分别走近这两条腿，看新加坡到底用什么具体形式让自己对美国、对中国都“有用”。先从硬对冲那条腿、从一座能停靠美国航母的军港开始。当模糊越来越难、当解释权越来越多地落在别人手里，这只虾还能保住多少回旋的水域？

参考文献

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13. “Hedging Through Multilateral Economic Frameworks… Singapore”, SAGE / 相关评论 — 新加坡同为 CPTPP 与 RCEP 成员；Mahbubani 称美退 TPP、印退 RCEP 皆“帮了中国大忙”，“亚洲未来由 RCEP 四字写就”。https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/23477970251380465

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18. “Ministerial Statement by PM Lawrence Wong on the US Tariffs and Implications” (2025-04-08), Prime Minister’s Office Singapore — “基于规则的全球化与自由贸易的时代已经结束”；新阶段“更任意、更具保护主义、更危险”；小国有被挤出、边缘化、甩在后面的风险。https://www.pmo.gov.sg/newsroom/ministerial-statement-by-pm-lawrence-wong-on-the-us-tariffs-and-implication/

19. “Singapore’s Temasek China bets trail Americas for first time in a decade”, Yahoo Finance / Bloomberg — 淡马锡中国敞口 19%(2024)→18%(2025)，约十年新低；美洲占比首超中国（年报口径）。https://sg.finance.yahoo.com/news/singapores-temasek-china-bets-trail-americas-for-first-time-in-a-decade-031027015.html

20. “Temasek and GIC underperform peers, raising questions on China strategy and future direction”, The Online Citizen (2025-12-06) — 2025 两支基金表现落后部分同行，引发对其对华策略与未来方向质疑（评论来源，弱措辞）。https://www.theonlinecitizen.com/2025/12/06/temasek-and-gic-underperform-peers-raising-questions-on-china-strategy-and-future-direction/

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23. “A Conversation With Foreign Minister Vivian Balakrishnan of Singapore”, Council on Foreign Relations — 巴拉克里希南论小国在规则秩序中的角色；“想象曼哈顿不得不独立建国”以喻新加坡之处境。https://www.cfr.org/event/conversation-foreign-minister-vivian-balakrishnan-singapore

24. “Shangri-La Dialogue”, Wikipedia — IISS 主办、每年在新加坡举行的亚洲首要防务峰会（Track One）；旨在减少误解、扩大合作机会。https://en.wikipedia.org/wiki/Shangri-La_Dialogue

对美国有用：樟宜、FTA 与 “places not bases”

一

先从经济这一端切入，因为新加坡对美国的“有用”，是从生意开始的。

2003 年 5 月 6 日，美国和新加坡签署了美新自由贸易协定（USSFTA），2004 年 1 月 1 日两国正式实施1。这是美国与一个亚洲国家签订的第一个双边自由贸易协定，也是美国历史上第五个、对发达经济体的第二个（前一个是加拿大）2。

“第一个”这三个字很重要。在 2004 年之前，美国还没有和任何亚洲国家签双边自贸协定，新加坡是头一个。这意味着新加坡主动把自己放到了美国亚洲经济战略的最前沿——它用一纸协定告诉华盛顿：我愿意做你进入亚洲的第一个、最开放的经济门户。协定的覆盖面相当全：货物零关税之外，还涵盖服务贸易、投资、政府采购、知识产权与争端解决，是一份“高标准”模板，后来美国跟其他国家谈 FTA 时都拿它当参照3。

这份协定签下来之后，两边的生意翻了好几倍。到 2024 年，美新双向货物贸易约 820 亿美元，是 2003 年签约时的三倍多；服务贸易另有约 450 亿美元，是 2004 年的四倍多4。这种增长不是小幅修补，而是把一座城邦变成了美国资本在亚洲的一个大枢纽。

绑定还不止于贸易额。截至近年，约有 6600 家美国企业在新加坡运营，很多把这里当成进入亚洲的地区总部5。新加坡和它在美各州的投资，加上双向贸易，被官方口径估算为支撑了约 35 万个美国就业岗位5。反过来看资本流向更说明问题：美国是新加坡最大的外资来源，截至 2024 年底美国对新直接投资存量约 4676 亿美元，新加坡是美国海外直接投资的前五大目的地之一，单这一国的美资就超过美国投向中国、日本、韩国三国的总和6。

这份协定还有一层不写在条文里的用意。1990 年代末，亚洲金融危机刚过，区域里弥漫着对美国会不会“抽身”的担忧。一份双边自贸协定，对新加坡来说不只是关税表，更是一种把美国的经济利益“锚定”在本地的方式——让华盛顿在新加坡有越来越多舍不得放下的东西。协定签成后，美方官员也把它描述成“既增进美国企业的市场准入，又向新加坡人保证美国对这个国家的关切”3。换句话说，FTA 同时干了两件事：给美国实利，给新加坡安心。对一个把“被大国抛弃”视为生存级风险的小国来说，能用一纸经济协定换来一份“美国不会轻易走”的隐性承诺，是笔很划算的买卖。

对一个只有几百万人口的城邦来说，能撑起这样一个体量，是一个不成比例的数字——它说明新加坡虽小，却是美国资本和企业进入亚洲的一个高价值节点。经济上的深度绑定，是新加坡对美“有用”的第一层。它让美国的企业界、就业、资本都和新加坡的繁荣挂上钩，从而让华盛顿有实打实的理由去维护这段关系。但真正让新加坡变得不可替代的，是第二层：安全。

二

安全这一层的核心概念，叫 “places not bases”——要地点，不要基地。

2005 年的美新战略框架协定（SFA），加上 2015 年的强化防务合作协定（EDCA），建立在美国“要地点不要基地”的战略之上——这个概念旨在让美军以大体上轮换的方式接入外国设施，从而规避敏感的主权问题7。

这个概念是整章的关键，值得拆开讲。

传统的美国海外军事存在，是“基地”模式：美国在别国领土上建立永久性军事基地，长期驻军，比如日本、韩国、德国。基地模式提供强大的军事存在，但代价是它会引发尖锐的主权争议——别国领土上常驻外国军队，民族主义情绪、反美抗议、主权让渡的质疑都会随之而来。冷战末期菲律宾把美军赶出苏比克湾和克拉克基地，就是这种模式翻车的典型；1992 年美军被迫撤离，西太平洋骤然出现一个后勤空洞。

“地点”模式不一样。美军不在新加坡建永久基地、不长期驻军，而是以轮换的方式接入新加坡现有的设施——军舰来补给、维修、停靠，飞机来起降，但都是来了又走，不是赖着不走。设施的产权、管理权、最终决定权仍在新加坡手里，美军是“客人”，不是“房东”。这样一来，新加坡既给了美国实际的军事便利，又避免了“领土上有外国基地”这个会刺激主权敏感、也会激怒中国的标签。

这里有个耐人寻味的时间点：菲律宾 1992 年撤军，而早在 1990 年 11 月，时任副总统奎尔与总理李光耀就在东京签了一份谅解备忘录，允许美军使用新加坡的设施8。换句话说，在美国还没失去苏比克之前，新加坡已经把“接力棒”伸了过去。它不是被动等美国来求，而是看准了区域权力结构里即将出现的缺口，提前把自己嵌进去。

这正是新加坡的精明所在。它给了美国几乎等同于基地的便利，却不给美国一个基地。形式上的这点区别，让它能对北京说：我没有让美国在我这里驻军，我不是美国的军事盟友——而这句话，在对冲的逻辑里，价值千金。

“地点”和“基地”的差别，听上去像文字游戏，实际牵动的是主权这件大事。一座永久基地，意味着外国军队对一块本国领土拥有近乎排他的使用权，连带管辖权、司法豁免、出入境等一长串让渡；这些恰恰是民族主义最容易点燃的引线。而“轮换接入”把这些都拆解掉了：美军用的是新加坡的设施，遵守新加坡的规则，来去由新加坡批准，没有一寸“美国领土”留在岛上。对内，新加坡可以告诉国民——这里没有外国基地；对外，它可以告诉北京——我没有把领土借给美国驻军。同一套安排，对两个不同的听众讲出两层都站得住的话，这正是“模糊”作为外交资产的用法。新加坡领导人多年来反复强调，欢迎美国的存在是为了维持区域力量平衡，而不是为了围堵任何一方21——这套措辞本身，就是“地点不是基地”在话语层面的延伸。

三

那么这些“地点”具体提供了什么？

这些协定允许美国从新加坡运营补给舰，并使用这个岛国的一座海军基地、一座船舶维修设施和一座机场7。补给舰、海军基地、船舶维修、机场——这是一整套支撑远洋军事行动的后勤体系。美国海军在西太平洋和印度洋之间活动，新加坡正好卡在马六甲海峡这个全球最繁忙的海上咽喉边上，它提供的补给和维修，让美国的舰队能够在这片广阔水域里持续运转。

而其中最有分量的一项，是航母。新加坡的樟宜海军基地，是全世界少数几个能够容纳美国航空母舰的设施之一，允许美军航母定期访问9。

能停航母，是一个稀缺资源。美国的航母战斗群是它全球力量投射的核心，但能接纳航母停靠、补给、维修的港口在亚洲屈指可数。樟宜是其中之一——而且它能停航母，不是偶然。1998 年 1 月，时任副总理兼国防部长陈庆炎在与美国国防部长科恩的联合记者会上宣布，新加坡将扩建樟宜海军基地、按美军规格建造可容纳美国航母的码头，工程把原计划的基地规模翻了一倍，全部由新加坡自费10。这座深水码头 2001 年 3 月建成，第一艘靠泊的美国航母是“小鹰号”10。一个小国，主动花自己的钱，按别国军队的标准修一座码头，专门为了能让那支军队的航母停进来——这件事本身就说明了“有用”是怎么经营出来的。

这种“有用”是持续兑现的，不是一句空话：2022 年 7 月，前沿部署的“里根号”航母（携巡洋舰“安提坦号”）就访问了新加坡，停靠樟宜，是该舰自 2019 年以来首次访新11。这一座军港，让新加坡在美国的亚洲军事网络里拥有了一个极少有人能替代的位置——它不是众多接入点中可有可无的一个，而是少数关键节点中的一个。

接入的深度，还不止于一座码头。美国第七舰队的后勤指挥机构——西太平洋后勤群（COMLOG WESTPAC，即第 73 特遣队）——1992 年 7 月从菲律宾迁到新加坡，至今设在新加坡港务局的三巴旺码头，约有六十名军职人员加少数文职12。这个机构是第七舰队在东南亚的后勤总管和双边演训协调中心，负责为部署在超过 5100 万平方英里太平洋与印度洋海域的美舰规划食品、弹药、燃油与维修件的补给12。换句话说，新加坡接入美军的，不只是物理设施，还有一个常驻的指挥与协调节点——这已经是相当深的嵌入，却仍然被小心地保持在“地点”而非“基地”的话语之内：这支队伍住在新加坡自己的商用码头里，名义上只是“使用设施”。

四

接入的方向，不只是“美军来新加坡”，还有一个反过来的、更少被注意的方向：新加坡的军队长期住在美国。

新加坡国土只有七百多平方公里，没有空域、没有靶场让空军练飞行。它的解法，是把战斗机部队整建制放到美国本土去训练，租用美军的基地和空域。空军最长的一个海外分遣队，叫“和平卡文二号”（Peace Carvin II），1992 年就进驻亚利桑那州的卢克空军基地，至今没撤过13。F-15SG 战机的分遣队（Peace Carvin V）设在爱达荷州的山地之家空军基地，编入美新合编的第 428 战斗机中队，约有 370 名新加坡空军人员在那里14。直升机部队（Peace Vanguard 的 AH-64 阿帕奇）则在亚利桑那州的马拉纳13。2021 年，两国又宣布把 F-16 和将到货的 F-35B 训练统一放到阿肯色州史密斯堡的埃宾国民警卫队基地，首批四架 F-35B 预计 2026 年抵美13。

把这些加起来，新加坡在美国本土维持着多个永久训练分遣队，按新加坡官方口径，这是“美国境内第二大的外国常驻军事力量”5。

这些分遣队的历史可以追到 1980 年代末——新加坡当年就把第一批 F-16 飞行员和地勤送到亚利桑那的卢克基地受训，从那以后再没间断13。三十多年下来，它在美国本土形成了多处稳定的常驻军事存在，这恰好是“地点不是基地”的镜像版本：美国不在新加坡建基地，新加坡却在美国“借”了好几块训练场。这种安排对一个国土逼仄、连让喷气机做一次完整起降都嫌空域不够的国家来说，几乎是唯一可行的解法。

这是一个很特别的安排。一个国家把自己最精锐的空中力量长期托管在另一个国家的土地上训练，等于把一部分国防能力的“基础设施”建在了对方的体系里——它依赖美国的空域、靶场、维修链和联合训练。这种深度，比军舰来停靠还要进一步：军舰来了会走，但战斗机部队一住三十年。它让新加坡空军的战力与美军高度互通，也让两支军队在装备、战术、流程上彼此熟悉。从“有用”的角度看，这是新加坡递给美国的又一张牌——我的军队和你的军队几乎是一个体系。但从“自主”的角度看，它也是一处微妙的张力：你越是把训练放在别人家里，你的某些选择就越难脱离别人的允许。新加坡用一套精心设计的话语把这件事框定为“训练合作”而非“军事依附”，但它确实已经走到了离“盟友”很近的地方。

这种“近”在装备体系上也看得见。新加坡空军的主力机队——F-16、F-15SG、即将到货的 F-35B、以及刚获批的 P-8 巡逻机——几乎清一色是美制平台1315。装备同源意味着备件、升级、训练、数据链都得依托美国的工业与军事体系。这是一笔典型的“有用”与“依赖”同时增加的账：买美国的飞机、用美国的标准，让两军更能并肩作战，也让新加坡在最敏感的领域上对一个供应方形成了长期的技术依赖。如何在“互通到极致”和“不被锁死”之间找平衡，是这套安排里始终没有完全解决的内在矛盾。

五

这种“有用”还在向新的领域延伸：装备采购与前沿技术的深度合作。

装备这一端，新加坡的军购越来越向美国集中。2026 年 1 月，美国国务院批准了一笔对新加坡的潜在军售：最多四架波音 P-8A“海神”海上巡逻机，外加八枚 MK-54 轻型鱼雷及配套传感器、任务系统与后勤，总值约 23.16 亿美元，由国防安全合作局于 1 月 20 日通报国会15。这批 P-8 将替换新加坡现役的五架福克 50 巡逻机，使新加坡成为东南亚第一个 P-8 用户16。P-8 是美国反潜与海上监视体系的核心平台之一，新加坡买它、用它，意味着两国在海上态势感知上进一步并轨。

技术这一端走得更深。近年的研究显示，美国和新加坡的合作已经扩展到防务创新、网络和生物技术等前沿领域17。这条线在 2024 年密集落地：当年 2 月两国举行第六轮战略伙伴对话；5 月底，两国国防部门签署“国防创新合作”谅解备忘录；同年又签署强化数据、分析与人工智能合作的意向声明18。这意味着新加坡对美国的价值，正在从传统的“地理位置 + 后勤”，升级为“技术与情报合作伙伴”。在一个大国竞争越来越围绕半导体、网络、人工智能、生物技术展开的时代，新加坡试图把自己变成美国在这些新战场上也离不开的节点。

这个升级很有战略远见，但也有它的代价。技术和网络合作比军舰停靠要“深”得多——它涉及标准、数据、供应链的对齐，更难保持中立和模糊。一艘军舰来停靠、走了就没痕迹；但一旦两国在数据、人工智能、半导体的标准和管控上对齐，这种绑定是结构性的、很难“来了又走”的。有一个细节能说明新加坡的算盘：它在与美国深化 AI 合作的同时，此前也与中国签过人工智能方面的合作安排——它想在新战场上同样维持“两边都不得罪”的姿态18。可问题在于，美国近年推动的对华技术管制（出口管制、实体清单、供应链“去风险”）本身就带有要求伙伴“选边”的逻辑：当华盛顿要求接入其技术与情报体系的伙伴在关键技术上对中国设限，新加坡那种“既给美国又不疏远中国”的平衡就会被持续挤压。

当新加坡在半导体、网络这些领域和美国越走越近，它在对冲天平上就越难维持那个刻意的平衡点。硬对冲这条腿伸得越长，软对冲那条腿（对华经济）就越容易被中国当成可以施压的软肋。这是新加坡在技术时代必须重新计算的一道难题。

六

接入到了这种深度，“我不是盟友”这句话还站得住吗？这里必须把一个关键的克制点讲清楚：有用，但不结盟。

新加坡给了美国这么多——自贸、航母港、补给、维修、战机托管、技术合作——但它始终守住一条线：它不是美国的正式盟友。它没有和美国签共同防御条约，没有把自己锁进一个“美国的敌人就是我的敌人”的同盟框架。

有意思的是，美国对这段关系给了一个独一无二的称呼。在 2005 年的战略框架协定里，美国把新加坡定位为“主要安全合作伙伴”（Major Security Cooperation Partner）——而新加坡是美国唯一被冠以这个称号的国家19。这个词的设计本身就耐人寻味：它不是“盟友”（ally），也不是普通的“伙伴”（partner），而是一个专门为新加坡造出来的中间档。它承认了这段关系的特殊分量，又刻意避开了“同盟”的法律含义。一个为新加坡量身定制的称号，恰好印证了新加坡为自己量身定制的位置：比一般伙伴近，比正式盟友远。

这条线是对冲的命根子。一旦新加坡变成美国的正式盟友，它就在中美博弈里彻底失去了模糊性——中国会把它当成对方阵营的一员来对待，软对冲那条经济腿会迅速失效，它几十年经营的左右逢源会一夜崩塌。所以无论和美国合作得多深，新加坡都坚持用“伙伴”而非“盟友”来定义这段关系，坚持用“地点”而非“基地”来安排军事接入。

在李光耀的领导下，新加坡很早就成为、并持续是美国在亚洲接触的支持者，以维护这个区域的和平、稳定与繁荣20。注意这个表述的分寸：新加坡支持的是“美国在亚洲的存在”，而不是“美国对抗中国”。它要的是一个有美国在场、从而保持力量平衡的亚洲，而不是一个被迫在美中之间选一边的亚洲。它欢迎美国，是因为美国的存在维持了平衡；它一旦倒向美国，就破坏了它最想要的那个平衡。新加坡的官员把这种姿态讲得很直白：它不愿在中美之间做选择，也不接受任何一方逼它选边——它要的是和两边都做朋友的空间21。

七

模糊也是有代价的。这条“有用而不结盟”的路并不平坦，它在现实里被撞过几次。

最典型的一次，是 2016 年的“泰雷克斯”装甲车事件。当年 11 月，新加坡有九辆“泰雷克斯”步兵战车，在结束于台湾的例行军事训练、经海运回国途中，在香港被海关扣押，理由是缺少许可证22。新加坡长期租借台湾的场地训练（因为本国没有足够空间），这是几十年的安排；但 2016 年正值新加坡因南海等问题与北京关系紧张，外界普遍把这次扣押读作北京经香港给新加坡递的一个信号——提醒它不要在台湾、南海这些中国的核心关切上走得太前23。这批装甲车直到 2017 年 1 月底才放行、2017 年 1 月 30 日运回新加坡23。后续在香港，涉事的航运代理与船长还因此被判罚款24。

这件事把对冲的脆弱面摆到了台面上。新加坡跟台湾的军事训练、跟美国的安全接入，平时都被小心地维持在“低调、技术性、不针对谁”的框架里；可一旦中美、两岸的气氛收紧，这些原本“模糊”的安排就可能被对方重新定义、当成施压的抓手。新加坡能停美国的航母、托管美国的战机，靠的是它能让北京相信这些都不构成“选边”；但北京什么时候相信、什么时候不再相信，并不完全由新加坡决定。模糊性是新加坡的资产，但它的有效期，握在别人手里一半。

泰雷克斯事件之后，新加坡的应对方式也很说明问题：它没有把事情升级成公开对抗，而是通过外交渠道反复申明立场、强调装甲车是合法资产、训练安排是数十年的既有做法，最终把这批车要了回来23。它既没有因为压力就停掉与台湾的训练，也没有因为愤怒就倒向美国一边把事情闹大——它选择把摩擦控制在“技术性争议”的层面，避免它溢出成“阵营之争”。这种克制本身，就是对冲的一部分：摩擦可以有，但绝不能让任何一次摩擦把新加坡推到非选边不可的位置。

也正因如此，新加坡在每一次摩擦后都格外强调它的“原则一致”：训练安排照旧、对一个中国政策的立场不变、与各方关系分开处理。它要让北京和华盛顿都相信，它对美国的“有用”和对中国的“友好”是可以同时成立的两件事，而不是一个零和的选择。这种平衡需要持续地、近乎偏执地维护——它不是签一次协定就一劳永逸的状态，而是每天都要重新证明的姿态。一座能停航母的码头、上千名住在美国的军人、清一色的美制机队，这些都是实打实的“硬”接入；而支撑它们不至于变成“选边”的，只是一层薄薄的话语——“伙伴不是盟友”“地点不是基地”。这层话语能撑多久，取决于两个大国还愿不愿意接受这种模糊。

八

把这套“有用而不结盟”的技艺，放回新加坡方法的大框架里。

这和前面几章的逻辑是一脉相承的。财富那一端，新加坡要的是“财政上的不依赖”——靠储备让自己不求人。权力那一端，它要的是“不依赖任何个人”——靠制度让权力平稳传递。安全这一端，它要的同样是一种不依赖：它要美国的安全保障，但不要对美国的依附；它要美国在场，但不要被美国绑定。

贯穿始终的，是同一种深刻的对“依赖”的警惕。一个随时可能消失的小国，最怕的就是把自己的命运交到任何一个外部力量手里——交给邻国会被吞并，交给大国会被牺牲，交给市场会被收割。所以它在每一个维度上都极力保留自主：财政自主、政治自主、安全自主。“places not bases” 不只是一个军事安排，它是这种自主哲学在安全领域的精确表达——我用你，但我不属于你。

只是，这套技艺正在被一个新的环境重新测试。冷战末期的亚洲，给了新加坡足够的回旋空间：美国需要后勤落脚点，中国还在埋头发展，两边都乐意接受一个“有用而中立”的小枢纽。今天的环境不同了——大国竞争越来越要求各方表态，技术与供应链的“脱钩”逻辑让“两边都做朋友”变得越来越贵。新加坡递给美国的牌越来越重（航母码头、战机托管、AI 与数据合作），它能对北京说的“我没选边”就越来越需要解释。它几十年押注的，是一个不必选边的亚洲；而它现在要面对的问题是，如果那个亚洲不再存在，这台为“不选边”而设计的机器，还能怎么运转？

这就是硬对冲那条腿。它朝向美国，提供安全，却刻意止步于结盟。下一章转向另一条腿，看新加坡怎么对中国“有用”——而那是一个非常不同的故事，因为新加坡给中国的，不是军港，而是一套治理的软件。

参考文献

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2. Congress.gov CRS IF10228, “U.S.-Singapore Relations”（Updated May 9, 2025）— 美新 FTA 为美国对亚洲国家的首个双边贸易协定。https://www.congress.gov/crs-product/IF10228

3. USTR, “Singapore Free Trade Agreement” — 协定覆盖货物、服务、投资、政府采购、知识产权与争端解决；联合委员会监督实施。https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/singapore-fta

4. U.S. Chamber of Commerce, “U.S.-Singapore FTA at 20: Taking It a Step Further” — 2024 年双向货物贸易约 820 亿美元（为签约时三倍多），服务贸易另约 450 亿美元（为 2004 年四倍多）。https://www.uschamber.com/international/us-singapore-fta-at-20-taking-it-a-step-further

5. Embassy of the Republic of Singapore, Washington DC, “About Singapore-US Relations” — 约 6600 家美国企业在新；支撑约 35 万美国就业；新加坡为“主要安全合作伙伴”；SAF 在美维持训练分遣队，为美国境内第二大外国常驻军事力量。https://washington.mfa.gov.sg/about-singapore-us-relations/

6. U.S. Bureau of Economic Analysis, “Direct Investment by Country and Industry, 2024” — 截至 2024 年底美国对新加坡直接投资存量约 4676 亿美元，新加坡为美国海外直接投资前五大目的地之一。https://www.bea.gov/news/2025/direct-investment-country-and-industry-2024

7. Congress.gov CRS IF10228, “U.S.-Singapore Relations” — 2005 SFA + 2015 EDCA，建立在“places not bases”之上，美军轮换接入、规避主权问题；允许美国运营补给舰、使用海军基地/船舶维修设施/机场。https://www.congress.gov/crs-product/IF10228

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9. Wikipedia, “Singapore–United States relations” — 樟宜海军基地为全球少数能容纳美国航母的设施之一，允许定期访问。https://en.wikipedia.org/wiki/Singapore%E2%80%93United_States_relations

10. GlobalSecurity, “Singapore Changi naval base” — 1998-01 陈庆炎宣布按美军规格扩建樟宜、新建可容纳美国航母的深水码头（规模翻倍、新加坡自费）；2001-03 建成，“小鹰号”为首艘靠泊航母。https://www.globalsecurity.org/military/facility/singapore.htm

11. USNI News (2022-07-25), “USS Ronald Reagan Makes First Port Visit to Singapore Since 2019” — 前沿部署航母里根号 2022-07 停靠樟宜（携巡洋舰 Antietam），为 2019 年以来首次访新。https://news.usni.org/2022/07/25/uss-ronald-reagan-makes-first-port-visit-to-singapore-since-2019

12. Wikipedia, “Task Force 73” — COMLOG WESTPAC（CTF 73）1992-07 自菲律宾迁至新加坡，设于 PSA 三巴旺码头，约 60 军职 + 5 文职；为第七舰队东南亚后勤总管与双边演训协调中心，负责约 5100 万平方英里海域内美舰补给。https://en.wikipedia.org/wiki/Task_Force_73

13. MINDEF Singapore (2021-06-04), “Singapore and US Announce Basing of RSAF’s F-16 and F-35B Fighter Training in the US” — Peace Carvin II（卢克基地，1992 至今，最长海外分遣队）、Peace Carvin V（F-15SG）、Peace Vanguard（AH-64，马拉纳）；F-16/F-35B 统一基于阿肯色州埃宾基地，首批四架 F-35B 预计 2026 抵美。https://www.mindef.gov.sg/news-and-events/latest-releases/04jun21_nr/

14. Defense News (2019-10-14), “Singapore’s F-15 fighter jet training program in Idaho turns 10 years old” — F-15SG 分遣队驻爱达荷州山地之家空军基地，编入美新合编第 428 战斗机中队，约 370 名 RSAF 人员。https://www.defensenews.com/global/asia-pacific/2019/10/14/singapores-f-15-fighter-jet-training-program-in-idaho-turns-10-years-old/

15. Breaking Defense (2026-01), “Singapore cleared to buy four P-8A Poseidons for $2.3 billion” — 2026-01-20 DSCA 通报国会，国务院批准最多四架 P-8A 及八枚 MK-54 鱼雷，总值约 23.16 亿美元。https://breakingdefense.com/2026/01/singapore-cleared-to-buy-four-p-8a-poseidons-for-2-3-billion/

16. FlightGlobal (2026-01), “US clears Singapore’s planned purchase of four P-8A Poseidons” — 四架 P-8 将替换五架福克 50，新加坡将成东南亚首个 P-8 用户。https://www.flightglobal.com/fixed-wing/2026/01/us-clears-singapores-planned-purchase-of-four-p-8a-poseidons/166010.article

17. arXiv 2408.07946, “US-Singapore cooperation on tech and security: defense, cyber, and biotech” — 合作扩展至防务、网络、生物技术。https://arxiv.org/pdf/2408.07946

18. U.S. Defense Innovation Unit, “U.S., Singapore Sign Defense Innovation Cooperation MOU”（2024-05-31）— 第六轮战略伙伴对话（2024-02）后，两国签署国防创新合作 MOU 及数据/分析/人工智能合作意向声明。https://www.diu.mil/latest/u-s-and-singapore-sign-defense-innovation-cooperation-memorandum-of

19. Embassy of the Republic of Singapore, Washington DC — 在 2005 SFA 下，美国将新加坡定为“主要安全合作伙伴”（Major Security Cooperation Partner），新加坡为美国唯一获此称号的国家。https://www.mfa.gov.sg/Overseas-Mission/Washington/About-Singapore-US-Relations

20. Wikipedia, “Singapore–United States relations” — 李光耀领导下新加坡早期且持续支持美国在亚洲的接触以维护和平稳定繁荣。https://en.wikipedia.org/wiki/Singapore%E2%80%93United_States_relations

21. ISEAS (2024-03), “Singapore Relations Amid US-China Rivalry”（TRS19/23）— 新加坡不愿在中美间选边、也不接受被逼选边，力求与各方保持关系空间。https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2024/03/TRS19_23.pdf

22. SCMP, “Singapore troop carriers seized in Hong Kong were labelled as civilian vehicles, court told” — 2016-11 九辆泰雷克斯步兵战车结束台湾训练经海运回国途中在香港被扣。https://www.scmp.com/news/hong-kong/law-and-crime/article/2168156/singapore-troop-carriers-seized-hong-kong-were-labelled

23. SCMP, “Hong Kong to return Singapore’s seized armoured vehicles” — 外界读作北京对新加坡的施压信号；2017-01-24 香港宣布放行，2017-01-30 运回新加坡。https://www.scmp.com/week-asia/geopolitics/article/2065027/hong-kong-return-singapores-seized-armoured-vehicles

24. SCMP, “Shipping agent APL and Chinese captain fined HK$99,000 over Singaporean Terrex armoured troop carriers” — 涉事航运代理与船长被判罚款。https://www.scmp.com/news/hong-kong/law-and-crime/article/3008068/shipping-firm-apl-and-mainland-chinese-captain-guilty

对中国有用：苏州工业园与一座城市的软件输出

一

故事的种子，埋在 1978 年。

1978 年 11 月，邓小平访问新加坡。这次访问给他留下了关于新加坡现代化、社会秩序和清洁环境的深刻而正面的印象1。后来被反复引用的一句话是邓小平的感叹：新加坡社会秩序好、管得不错，“我们应当借鉴他们的经验”2。这句话有没有一字不差地说过，史家可以争论，但它捕捉到的那个姿态是真实的——一个刚要打开国门的大国领导人，把一座华人占多数的小城邦，当成了一个值得认真研究的对象。

这个细节之所以重要，是因为它确立了一种不对称的关系。1978 年，新加坡独立才十三年，却已经是一个秩序井然、街道整洁、外资云集的现代城市；中国刚从动乱里走出来，人均收入还在世界后列，正要开始它后来改变世界经济版图的那场改革。一个发达的小城邦，成了一个准备转型的大国可以参照的样板。“小国当大国老师”的反差，是后面一切的前提。

也正是从这次访问开始，新加坡对中国的价值被悄悄定义了下来——不是市场，不是资本，而是经验。一个刚要搞市场经济、又想保持政治稳定和社会秩序的中国，最需要的恰恰是新加坡这种“经济上开放、治理上有序”的现成模型：它证明了一件在当时并不显而易见的事——一个社会似乎可以一边引进外资、快速致富，一边维持高度集中的政治秩序。对一个既想发展、又不想放权的执政党来说，没有比这更有吸引力的参照。

这里有一个常被忽略的细节。1978 年的新加坡之所以能给邓小平留下印象，恰恰因为它当时已经走完了中国正要起步的那一段路。新加坡 1965 年被迫独立时，是个没有腹地、没有资源、连饮水都要从邻国买的城邦；它靠引进跨国公司、建工业区、严管秩序，在十几年里把自己变成了一个有现代化制造业、有干净街道、有可信政府的地方。一个大国领导人来看的，不是抽象的“主义”，而是一座看得见、走得通的现代城市。“可见、可走通”这四个字，是新加坡此后几十年作为样板最硬的资本——它不需要论证自己的模式对不对，它只要站在那里，就是论证本身。

值得先说明的是，把 1978 年这一脚踏访说成“中国改革的起点”是夸张的。中国的改革有它庞大的内部动因，新加坡至多是众多外部参照里被反复提起的那一个。但要理解新加坡此后几十年对华关系的独特形态，必须从这次访问、从这种“被当作样板”的位置说起。

二

这个模型第一次大规模落地，是苏州工业园。

时间线很清楚。1994 年 2 月 26 日，李光耀与时任中国国务院副总理李岚清在北京签署政府间协议，约定在苏州联合开发一个借鉴新加坡经验的工业新城，核心是“软件转移”——把新加坡的工业发展模式和公共行政经验搬到中国3。同月，中国国务院以“国函〔1994〕9 号”文批复开发苏州工业园，文件里有一句关键的话：园区应“积极、有选择地借鉴新加坡在经济发展和公共行政管理方面的经验”3。“有选择地”四个字，后来被证明是整个故事里最重要的伏笔。

园区被正式确立为中国更广泛的改革开放努力的一部分，被设想为现代化、国际标准的城市规划、经济发展和公共行政的样板4。它由邓小平和李光耀共同构想，被描述为体现两国之间的“互补关系”5。“互补”这个词很准确：中国有土地、有劳动力、有市场，但缺一套成熟的治理流程；新加坡有治理流程，但缺纵深和腹地。苏州园就是这两样东西的对接——中国出地，新加坡出“软件”。

而这里的关键词，正是“软件”。苏州工业园最被反复强调的特征，就是把新加坡的“软件”——工业发展模式与公共行政经验——转移给中国6。请注意这个用词的分寸。新加坡转移给中国的，不是硬件（厂房、设备、资金），而是软件（怎么规划、怎么审批、怎么管理、怎么服务企业、怎么招商、怎么做一站式行政）。这是一种比资本输出深刻得多的影响——资本会流走，但一套治理方法一旦被学会、被制度化，就会长久地留在对方的政府运作里。

开局确实漂亮。园区头一年就吸引了约 14.2 亿美元的外商直接投资6。从纸面上看，这像是一次成功的样板移植：把新加坡裕廊工业区那套招商和园区管理的经验，原封不动地复制到了长三角的一块农田上。

三

但样板很快撞上了现实。苏州园头几年其实是亏的，而且亏得不小。

最直接的麻烦来自一个谁都没料到的对手——苏州当地政府自己另起炉灶搞的“苏州新区”（Suzhou New District，SND）。哈佛肯尼迪学院把这桩公案写成了一个著名的教学案例，标题就叫《同床异梦》。案例点明：当地官员设立的苏州新区，与中新合作的工业园直接竞争，这场内部的“窝里斗”分流了资源、稀释了招商，把一个本应一致对外的国际合作项目搅成了两个互相压价的园区7。新加坡方面指责地方政府拆台，苏州官员则反过来抱怨新加坡人有了意见不当面谈、而是跑去北京告状——矛盾在操作层解决不了，只能一路上交7。

账面上的代价很具体。整个 1990 年代后半段，园区年均亏损约 2350 万美元；到 2000 年底，预计累计亏损将达约 9000 万美元6。负责操盘的新加坡经济发展局元老杨烈国（Philip Yeo）后来公开说过，这是他不引以为豪的一个项目——这句罕见的坦白，本身就说明落地之难8。

转折发生在世纪之交。基于 1999 年的一项协议，2001 年 1 月 1 日，中新双方的股权比例翻了个个儿：新加坡牵头的财团从原来的 65% 降到 35%，中方升到 65%，园区的控制权和管理责任随之从新加坡一方移交给中国一方6。把主导权交出去之后，事情反而顺了。新管理层（由原苏州新区的负责人接手）下调租金、当地政府补贴缺口，竞争力上来了6。就在股权翻盘的当年，2001 年头十个月，园区第一次盈利，约 380 万美元6。

这个反转有点反直觉，却恰恰是整章最该停下来想一想的地方。新加坡退到次席、把方向盘交给中国之后，那套“软件”反而跑得更顺了。一种解读是：政策移植的成败，不取决于供方的技术多先进，而取决于受方愿不愿意、能不能把它接进自己的政治结构。新加坡那套高度集中、令行禁止的园区治理，在一个由本地官员真正掌权、又有政绩动力的体制里，才长得出来；硬要由外来一方主导，反而处处碰壁。

也正是在这几年里，“软件转移”从一句口号变成了可以计数的动作。负责开发园区的中新苏州工业园开发公司（CSSD）由两国政府于 1994 年合资设立，作为这一旗舰项目的总开发商20。“软件”被官方界定为新加坡公共行政和经济管理的政策与做法——目的是帮中方制定亲商政策，并以透明、高效的方式治理园区20。从 1994 年 4 月第一批职业经理人赴新培训算起，园区累计派出上百批、数千人去新加坡学城市规划与公共行政，并在消化所学的基础上，整理出上百份管理办法与实施细则21。换句话说，新加坡那套“怎么管园区”的隐性知识，被一份份地翻译成了中国可以照着执行的红头文件。这才是“软件输出”真正落地的样子——不是搬厂房，而是把一套办事流程拆解、记录、再重装进另一套官僚体系。

四

苏州园在学术上被当作一个“政策移植”的案例来研究，这个视角能让我们看得更清楚。

有研究专门把中新苏州工业园作为跨国政策转移的案例，分析这种转移的制度化和有效性9。“政策转移”这个学术框架，把苏州园从一个普通的招商引资项目，重新定义为一次治理知识的跨国搬运实验：新加坡试图把它的一套治理实践，搬到一个制度环境、政治体制、文化背景都很不同的国家里，看它能不能存活、能不能生效。

这个实验的结果是复杂的。哈佛案例把核心难题概括为“跨国界做制度移植的困难”——复制新加坡的成功模型，需要的远不止技术专长，还需要与之兼容的治理结构和政治环境，而这恰恰是最难凑齐的7。治理软件不像设备那样即插即用，它在中国的土壤里经历了大量的本土化、变形和摩擦：被“有选择地”学，被局部采纳，被改写成适合本地权力结构的版本。

学界给这种现象起了个准确的名字——“政策流动与变异”（policy mobility and mutation）。一项发表在《中国季刊》上的研究，正是用苏州工业园（1994–2004）和天津生态城两个案例论证：当中国吸收新加坡的政策时，这些政策会发生显著的转化，而不是被直接照搬22。研究指出，所谓借鉴是一个“充满张力与抵触”的实验与适应过程；受过新加坡训练的中共官员带回去的，是被改写过的治理理解；新加坡模式只有在北京选择性地纳入那些与既有制度和意识形态相容的部分时，才“成立”22。把这个框架套回苏州，前面那场“同床异梦”就不再是失败的意外，而是政策跨境流动的常态：软件在传输过程中必然被重写，关键看哪些代码段被保留、哪些被注释掉。

但实验本身的意义在于，它开创了一种新加坡对华施加影响的独特方式：不是通过资本的多少，不是通过外交的施压，而是通过“被学习”。新加坡让自己成为一个值得中国反复研究、反复模仿的对象，这种“被当作老师”的地位，本身就是一种深层的、难以被切断的影响力。即便头几年亏了钱、吵了架、丢了控制权，新加坡作为“治理样板”的象征价值并没有因此贬损——某种意义上，它甚至因为这场磨合而被验证：连这么难的移植都最终跑通了，那套软件就更显得值得学。

而这种影响力的规模，远不止一座园区。

五

苏州只是开始。“新加坡在中国”的项目，后来扩展到包括天津、广州在内的多个城市。苏州园的模式直接影响了 2008 年启动的中新天津生态城6，此后又有广州知识城等一系列政府间合作项目。每一个项目，都是一次新的政策移植，也都是新加坡在中国治理界存在感的一次加深。

而苏州园本身，则从一个亏损项目长成了一个庞然大物。到 2014 年，园区内运营的企业约 2.5 万家，落户的世界 500 强企业达 91 家6；到 2019 年，园区常住人口约 80.8 万、面积约 278 平方公里6。当年那块吵得不可开交的农田，变成了中国开发区里最常被拿来当标杆的一个。

但比项目更深入、也可能更持久的，是人。

从 1990 年代初起，新加坡就开始系统地培训中国官员。承担这项工作的核心机构之一，是南洋理工大学。1992 年，南洋理工开始为中国官员开办高管培训；这些短期课程后来演化成两个硕士学位项目——公共管理硕士（MPA）和管理经济学硕士（MME），因为学员中很多是被内定要去当市长的厅局级干部，这个项目被叫成了“市长班”1011。“市长班”的正式学位毕业生累计上千人，再加上参加短期培训的，数字要大得多12。

规模究竟有多大，不同口径的数字不完全一致，但量级是清楚的。南洋理工旗下的南洋公共管理研究院（NCPA）一家，就培训了逾 1.5 万名中国官员（不含市长班的逾 1400 人）13；把新加坡各类机构的执行培训、学位项目加在一起，自 1990 年代以来受训的中国公职人员据估算累计已逾 5 万人12。这些数字背后，是一条新加坡对华软影响里最不易察觉、却可能最深远的管道。

这条管道的官方背书级别很高。2001 年，两国政府签署合作备忘录，正式把“高级官员赴新培训”制度化；派人来学的，包括中共中央组织部和中国教育部这样的核心部门11。换句话说，这不是民间游学，而是一个国家组织系统、有计划地把自己的干部送去另一个国家“取经”。中组部和教育部派来的，多是厅局级、被定位为将来要去当市长的干部，第一批的课程重点就放在城市规划上；他们来观察新加坡的城市管理、公共住房、环境治理、经济转型、廉政建设，然后带着这些观察回到中国各级政府的岗位上11。

这条管道还有一个容易被忽略的特点：它是“分层”的。最高一层是去李光耀公共政策学院读书的高级官员；中间一层是南洋理工“市长班”的厅局级干部，读的是公共管理硕士或管理经济学硕士两年学位；最大的一层则是各类几周到几个月的短期执行培训1012。学位项目的毕业生数以千计，短期培训的人数更多，三层叠加，形成了一张覆盖中国官僚体系不同层级、不同岗位的细密网络。一个干部在新加坡待几周或两年，未必能把那套制度整套搬回去，但他会带回一种“原来政府还可以这么运作”的参照系——而这种参照系一旦在成千上万人的头脑里沉淀下来，就成了一种很难量化、也很难抹去的长期影响。

一座工业园是看得见的影响。几万名受过新加坡培训的官员散布在中国官僚体系里，是看不见、却可能更持久的影响。

六

把这条线和上一章对照，新加坡对中美两个大国的“有用”，呈现出截然不同的两副面孔。

对美国，新加坡的“有用”是基础设施性的：樟宜海军基地的码头能停泊美军航母，2004 年的美新自贸协定是美国与亚洲签的第一个 FTA，新加坡用军事接入和经济开放把自己焊进了美国的亚洲安全架构14。对中国，新加坡的“有用”则是知识性的：提供模型、提供培训、提供一个可以反复研究的治理样板。一个靠基础设施嵌入美国的安全网络，一个靠治理知识嵌入中国的官僚体系。两种完全不同的“有用”，服务于同一个对冲目标——让两个大国都离不开它。

对一个小国来说，能被一个大国当作“老师”，是一种极其罕见、极其宝贵的资产。市场可以被别的市场替代，资本可以被别的资本替代，但“被中国反复研究和学习的治理样板”这个位置，几乎没有别的国家能填补。这让新加坡在对华关系里，拥有了一种超越经济体量的分量：它的人口不到中国的零头，GDP 总量更不在一个量级，却长期享有一种“被仰视”的非对称地位。

这种地位还顺带攒下了一笔善意。几万名受过新加坡培训、对新加坡多少抱有正面印象的中国官员，构成了一个潜在的善意网络。这种善意未必能在每一次具体冲突里起作用——2016 年新加坡运往台湾参加军演的“Terrex”装甲车在香港被扣，这层善意就没拦住北京的不满——但它在长期、在底层，给中新关系提供了一层缓冲。把治理知识源源不断地输出去，本身就是一种长线的关系投资。

这里值得分清两种“有用”的脆弱程度。对美国的“有用”是契约化、可计量的：一份 FTA、一座能停航母的码头，写在协议里，也容易被对方在战略调整时重新评估14。对中国的“有用”则更弥散、更难切断，因为它不依附于某一份合同，而是沉淀在制度记忆和人脉里。但弥散也意味着边界模糊：它给不了新加坡在具体危机里的硬筹码，Terrex 事件就是证明——再多的善意，也换不来北京在主权敏感问题上的让步。新加坡很清楚这一点，所以它从不把“被中国当老师”当成安全保障，而只当成对冲结构里的一条软腿：能加厚关系，却撑不住摊牌。

七

现在进入这一章最敏感的部分：李光耀和新加坡模式，到底在多大程度上影响了中国本身？这个问题需要分层处理，因为不同的说法分量很不一样。

有一种说法走得很远。一些评论认为，李光耀的“亚洲价值观”模式——把威权主义和经济计划结合起来——成了中国自己的现代化蓝图；李光耀被视为现代中国的一个“高耸的启发”15。还有评论直接称新加坡是“中国的导师”，认为邓小平 1978 年访新之后，中国在国家主导发展、选择性引进外资、以可量化的长期目标推动产业升级这些做法上，都从新加坡身上找到了印证16。按这种说法，新加坡为中国提供了一个极具诱惑力的范例：证明一个社会可以既搞市场经济、快速致富，又不必走向西方式的多党民主。

对这种说法，本书要明确加上几重限定。

其一，这是一种解释，不是一个事实。“新加坡模式启发了中国”是事后的归因和叙事，不同的人出于不同的立场，会把这种影响说得很大或很小。把一个十几亿人口大国的发展道路，归因于一个城邦的“示范”，本身就有把复杂历史简化的风险。中国的道路有它自己庞大的内部逻辑、历史包袱和现实约束，新加坡至多是众多参照之一，未必是决定性的那一个。

其二，影响的方向和内容可能被严重误读。一种很有分量的反方意见认为，邓小平和他的后继者其实误解了新加坡：他们从新加坡身上只挑走了“坚定的领导”这一条，却刻意绕开了真正支撑新加坡廉洁与秩序的那块基石——独立而有效的法治17。在这个论者看来，新加坡的反腐成功根植于“人民行动党也不能凌驾于法律之上”的法治原则，而中国采用的是“以法治国”（rule by law）而非“法治”（rule of law），把党权置于法律之上；中国的高层法官甚至公开把司法独立斥为“虚假的西方理念”17。如果这个判断成立，那么所谓“学习新加坡”，更像是从样板里挑出能印证自己既有偏好的部分，而把那些会约束权力的核心制度统统留下不学。观摩不等于照搬，欣赏不等于复制。

其三，有一份难得的实证研究，给“学了什么”提供了来自学习者一方的答案，而它的结论又复杂得耐人寻味。两位学者用 1995 至 2016 年间南洋理工“市长班”逾 1350 名中层干部的数据，外加跟踪问卷和访谈，去问这些真正去新加坡上过课的官员：新加坡模式里，最吸引你们的到底是哪些东西23。答案是，他们最看重的是务实的治理经验、以及这些经验可不可以搬回去用——而不是意识形态23。具体到选项：清廉高效的政府获得约 87% 的认可，法治约 81%，任人唯贤约 89%，公共住房约 75%；而“一党主导”只有约 29% 的人选，“威权”约 45%，连“经济成功”和“淡马锡模式”得票都不高23。研究者据此把这些干部的学习取向概括为“务实导向而非意识形态驱动”23。

这组数字至少能戳破两个流行的简化。一个是“中国去新加坡学威权”——至少在这批中层干部嘴里，威权和一党主导恰恰是他们最不感兴趣的部分，他们盯着的是廉政、法治、住房、用人这些具体的治理工艺。另一个是“学了就等于照做”——欣赏法治不等于回去就建独立司法，认可公共住房不等于真能复制组屋。学习者的偏好、和他们回国后实际能撬动的制度空间，是两回事。

其四，还有一种解读把这种影响定位为“意识形态确认”而非“制度照搬”：新加坡对中国的最大用处，是为一种“威权也能现代化”的路线提供了一个看得见、摸得着的成功证据，让这条路在道义和心理上更站得住脚，而不是被一条条搬进中国的制度文本里18。同一来源还指出，近年来中国对新加坡模式的兴趣其实在下降——当一个国家自认为已经足够强大，它就不再那么需要一个小国当老师了18。

其五，这个判断本身带有政治色彩。把新加坡说成“威权致富”的成功样板，既可能被用来赞美新加坡，也可能被用来为别处的威权辩护，或者反过来被用来批评新加坡。本书呈现这个说法，是因为它在公共讨论中确实存在且有影响，但呈现不等于背书。

把这几层叠起来，一个相对诚实的判断是：新加坡确实通过苏州园、城市项目和大规模官员培训，对中国的治理实践施加了可追溯的、具体的影响——这部分有协议、有学位、有数字为证；但“新加坡模式塑造了中国道路”这种宏大归因，是一个争议性的历史解释，连“学到了什么”“学了多少”“有没有真正照做”都众说纷纭，应当谨慎对待，不宜当作定论。

八

把分寸把握好之后，可以回头看这种“软件影响”对新加坡自己意味着什么。

最直接的，是一种不可替代的战略位置。一个小国一旦成为大国持续学习的对象，它就不再只是地图上一个易被忽略的点，而成了对方治理记忆里的一个参照系。这种“被当作老师”的地位，比任何一笔投资都更难被切断——投资可以撤，合同可以不续，但几万名干部脑子里那套“新加坡是怎么做的”的印象，撤不走。

其次，是对冲结构里关键的一条腿。上一章讲新加坡对美国“有用”靠的是军港和市场，这一章讲它对中国“有用”靠的是模型和培训。两种“有用”加起来，正是对冲的完整结构：新加坡让自己同时成为美国安全网络里的关键节点、和中国治理学习中的样板老师。它在两个体系里都嵌得很深，深到谁都不愿意轻易失去它。这正是一个没有腹地、没有资源的城邦，把“对别人有用”经营成生存筹码的方法。

但这种平衡正变得越来越难维持，而且裂痕已经出现在数字里。新加坡对中国的经济敞口在收缩——淡马锡的投资组合里，中国占比从 2024 年的 19% 降到 2025 年的 18%，被美洲反超，是十年来第一次19；与此同时，它对美国的技术与安全合作在加深14。软件输出攒下的善意，挡不住资本撤离和技术站队带来的结构性疏远。何况，“被学习”这件事本身也在退潮：如果中国对新加坡模式的兴趣确实在下降18，那么这条曾经独一无二的影响管道，水流也会变细。

更深一层的问题在于，新加坡输出的是“治理软件”，而软件的价值取决于有没有人愿意安装。当年中国需要一个证明“开放经济+集中政治可以并存”的样板，于是新加坡奇货可居；今天的中国，体量、自信和自己的治理叙事都已今非昔比，对外来样板的需求自然不同。一个把“对别人有用”当作生存策略的国家，最怕的或许不是被取代，而是有一天对方觉得自己不再需要老师。

新加坡能否继续同时当好美国的支点和中国的老师，是它在未来要面对的最大不确定性之一。这个不确定性，连同人口塌陷和建国神话退潮的问题，会在本书最后一章被一并质询。

但在转向未来之前，还有一个人必须先正面写到——这套对美、对华、对内、对外的全部方法的总设计师，以及他留下的那份制度之外、机器无法处理的遗产。下一章，回到李光耀，和那座他想拆掉、却被改成国家纪念物的房子。

参考文献

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3. “China-Singapore Suzhou Industrial Park”, National Library Board (Singapore) — 1994-02-26 李光耀与李岚清签政府间“软件转移”协议；国务院“国函〔1994〕9 号”批文要求“积极、有选择地借鉴新加坡经济发展与公共行政经验”。https://www.nlb.gov.sg/main/article-detail?cmsuuid=a39009c5-2b4f-406e-a3b7-cadf896d3fb6

4. “China-Singapore Suzhou Industrial Park”, National Library Board — 苏州园作为改革开放一部分，定位为现代化、国际标准城市规划与公共行政的样板。https://www.nlb.gov.sg/main/article-detail?cmsuuid=a39009c5-2b4f-406e-a3b7-cadf896d3fb6

5. “Suzhou joint industrial park hailed”, South China Morning Post — 邓小平与李光耀共同构想，体现两国互补关系。https://www.scmp.com/week-asia/politics/article/3040654/suzhou-joint-industrial-park-hailed-singapore-steps-china

6. “Suzhou Industrial Park”, Wikipedia — 软件转移；首年约 14.2 亿美元 FDI；1990 年代后半段年均亏损约 2350 万美元、2000 年底预计累计亏损约 9000 万美元；2001-01-01 股权由 65/35 翻为中方 65%、首十个月盈利约 380 万美元；2014 年约 2.5 万家企业、91 家世界 500 强；2019 年约 80.8 万人、278 平方公里；模式影响中新天津生态城。https://en.wikipedia.org/wiki/Suzhou_Industrial_Park

7. “”Same Bed, Different Dreams“: The China-Singapore Suzhou Industrial Park (A)”, Harvard Kennedy School Case Program — 苏州新区（SND）与中新园区竞争；双方期望分歧；跨国界制度移植之困难。https://case.hks.harvard.edu/same-bed-different-dreams-the-china-singapore-suzhou-industrial-park-a/

8. “I am not proud of this project: Philip Yeo on Suzhou Industrial Park”, Eddy Wu blog — 新加坡经发局元老杨烈国对苏州园项目的罕见坦白。https://blog.wuyuansheng.com/2018/05/12/i-am-no-proud-of-this-project-philip-yeo-on-suzhou-industrial-park/

9. Liu, “The institutionalization and effectiveness of transnational policy transfer: The China–Singapore Suzhou Industrial Park as a case study”, Public Administration and Development (2021), Wiley — 把苏州园作为跨国政策转移的案例研究。https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1002/pad.1956

10. “NTU Mayors’ Class students ‘adopt’ village in China to showcase sustainable development”, EurekAlert — 市长班学员就读 MPA / MME；多为内定将任市长的中高层官员。https://www.eurekalert.org/news-releases/484894

11. “China’s government officials study in Singapore”, ECNS (China News Service) — 1992 年起南洋理工为中国官员办培训；2001 年两国签备忘录制度化；中组部、教育部派员；学城市管理、廉政、环境治理等。https://www.ecns.cn/feature/2011/06-14/47.shtml

12. “NTU sets up Nanyang Centre for Public Administration”, NTU Media — 市长班累计上千名 MPA/MME 毕业生；自 1990 年代以来逾 5 万名中国公职人员在新加坡受训或就读。https://media.ntu.edu.sg/Pages/newsdetail.aspx?news=9d7663ec-80df-4254-9a07-327abc25fb1b

13. “NTU’s Nanyang Centre for Public Administration Celebrates a Double Anniversary”, Nanyang Centre for Public Administration, NTU — NCPA 培训逾 1.5 万名中国官员（不含市长班逾 1400 人）；1992 年起办学。https://www.ntu.edu.sg/ncpa/news-events/news/detail/ntu’s-nanyang-centre-for-public-administration-celebrates-a-double-anniversary

14. Congressional Research Service, “U.S.-Singapore Relations” (IF10228, updated May 9, 2025) — 美新 FTA 2004（美对亚首个 FTA）、樟宜可泊美航母、places-not-bases、技术与安全合作加深。https://www.congress.gov/crs-product/IF10228

15. Zha Daojiong, “Lee Kuan Yew: A Towering Inspiration for China”, China-US Focus — 部分评论视“亚洲价值观+威权+计划”模式为中国现代化蓝图（本书作为争议性解释呈现，非定论）。https://www.chinausfocus.com/society-culture/lee-kuan-yew-a-towering-inspiration-for-china

16. “China and Its Mentor, Singapore”, Fair Observer — 称新加坡为中国“导师”；国家主导发展、选择性引资、长期目标导向上中国从新加坡找到印证。https://www.fairobserver.com/economics/china-and-its-mentor-singapore/

17. “How Deng and his heirs misunderstood Singapore”, New Mandala — 反方：中国只取“坚定领导”而弃“独立有效法治”；“以法治国”非“法治”；系统性误读。https://www.newmandala.org/how-deng-and-his-heirs-misunderstood-singapore/

18. “China and Its Mentor, Singapore”, Fair Observer — 把影响定位为“意识形态确认”而非制度照搬；并指近年中国对新加坡模式兴趣下降。https://www.fairobserver.com/economics/china-and-its-mentor-singapore/

19. “Singapore’s Temasek China bets trail Americas for first time in a decade”, Yahoo Finance — 淡马锡对华敞口 2024 年 19%→2025 年 18%，十年来首次被美洲反超（年报口径）。https://sg.finance.yahoo.com/news/singapores-temasek-china-bets-trail-americas-for-first-time-in-a-decade-031027015.html

20. “Suzhou Industrial Park”, CSSD IBCC — CSSD 1994 年由两国政府合资设立为总开发商；“软件”指新加坡公共行政与经济管理的政策做法，用于帮中方制定亲商政策、透明高效治理园区。https://cssd-ibcc.sg/about-us/suzhou-industrial-park/

21. “Suzhou Government Delegation Visits Singapore”, SIPAC (苏州工业园区官网英文版) — 自 1994-04 首批职业经理人赴新培训起，园区累计派出上百批、数千人学城市规划与公共行政，整理出上百份管理办法与实施细则。https://www.sipac.gov.cn/szgyyqenglish/hotpicture/201209/d0a2b78abf8440f0a108e90bd85bf6d5.shtml

22. Kean Fan Lim & Niv Horesh, “The ‘Singapore Fever’ in China: Policy Mobility and Mutation”, The China Quarterly, vol. 228 (Dec 2016), pp. 992–1017, Cambridge — 中国吸收新加坡政策时发生显著变异而非照搬；以苏州园、天津生态城为案例。https://www.cambridge.org/core/journals/china-quarterly/article/abs/singapore-fever-in-china-policy-mobility-and-mutation/9CC462CC154D1BEEFD456E0DCF6D3941

23. Hong Liu & Ting-Yan Wang, “China and the ‘Singapore Model’: Perspectives from Mid-level Cadres and Implications for Transnational Knowledge Transfer”, The China Quarterly, vol. 236 (Dec 2018), pp. 988–1011, Cambridge — 逾 1350 名“市长班”干部数据；最受认可的是清廉政府(约87%)/任人唯贤(约89%)/法治(约81%)/公共住房(约75%)，“一党主导”约29%、“威权”约45%；学习取向务实而非意识形态。https://www.cambridge.org/core/journals/china-quarterly/article/china-and-the-singapore-model-perspectives-from-midlevel-cadres-and-implications-for-transnational-knowledge-transfer/932FD456103899E6DFCB961F53C88BA8

创始人的两份遗产：李光耀、家族与 38 号牛车水

一

先把房子本身讲清楚。

欧思礼路 38 号是一栋两层平房，1898 年建成，最初由一位荷兰商人 Hermann Cornelius Verloop 委建；“欧思礼”这个地名，来自十九世纪四十年代在此种过肉豆蔻的英国医生 Thomas Oxley1。房子有八间卧室，位于乌节路一带、今天新加坡地价最高的第九邮区2。

李光耀一家是在二战结束后搬进来的，他的妻子柯玉芝大约在 1950 年住进这里1。从那以后到他 2015 年 3 月 23 日逝世，这栋房子始终是他的住所——李光耀本人从 1959 年到 1990 年担任新加坡总理，是这座城邦的缔造者3。

这栋房子之所以不只是一栋房子，是因为人民行动党早年的会议，就在它的地下室里开过——1954 年，PAP 的会议经常在这间地下室进行1。1954 年 11 月，人民行动党正式成立，李光耀任秘书长，那一代后来执掌新加坡数十年的核心人物——吴庆瑞、拉惹勒南、杜进才——都是在这个圈子里聚拢起来的3。换句话说，新加坡这台国家机器的第一颗螺丝，是在这栋房子的地下室拧上的。从某种意义上说，人民行动党就诞生在这里。

这一点对理解后面的争端很关键。新加坡是一个建国神话异常密集的国家：1965 年被迫脱离马来西亚独立、李光耀在电视上落泪、一个“没有腹地、没有资源、随时可能消失”的城邦在一代人之内变成发达经济体。这套叙事是 PAP 长期合法性的底层燃料，而欧思礼路 38 号是这套叙事里少数几个还存在、还能被触摸的物理坐标之一——它不是博物馆里的展品，而是创始这件事真实发生过的现场。

它既是一个人的家，也是一个政党的起点、一个国家的某种“原点”。这个双重身份，是后面所有争端的根源——一栋房子同时属于一个家庭的私人记忆和一个国家的公共记忆，而这两种记忆，最终指向了相反的命运。一边想让它消失，是因为它太私人；另一边想让它永存，是因为它太公共。同一栋房子，两种逻辑，谁都没错，谁都退不了。

李光耀本人，对这栋房子的命运有非常明确、而且反复表达的意愿：拆掉它。

二

这个意愿不是临终才冒出来的念头，而是公开记录里反复出现的态度。

2011 年，在为《新加坡赖以生存的硬道理》（Hard Truths to Keep Singapore Going）一书所做的访谈里，李光耀就讲过，他希望自己死后这栋房子被拆掉4。更早，在 2010 年，他和家人讨论过这件事，家人也同意这处房产“不该被当成某种供人参观的遗迹”4。他写给内阁的信里有一句话后来被反复引用：“38 号欧思礼路在建筑上没有什么价值。所以，请尊重我的意愿，在我不在了之后把它拆掉。”5

这个态度最终写进了遗嘱。

李光耀一生立过七份遗嘱。在 2013 年 12 月立下的第七份、也是最后一份遗嘱里，他把房子留给长子李显龙，并附了一个条款：在仍住在那里的女儿李玮玲搬走之后，把房子拆除1。遗嘱里还有一句话，后来成了整场争端的精神支点——他要求每一个子女确保拆屋的意愿被执行4。

他为什么要拆？公开的说法是，他不希望自己的故居变成一个被供奉的纪念地，不希望后人围着一栋旧房子搞个人崇拜。他自己提过两个具体理由：一是这栋老屋年久失修、地基与结构都成问题，长期开放会带来安全与维护负担；二是房子一旦被保留，周边地块的发展高度就会因为要“配合”这处纪念地而受限，邻居的产权会跟着受累4。这两个理由一个关乎私人意愿，一个关乎对他人产权的体谅，但落点是一致的：让它消失。

这个理由其实非常“李光耀”——一个一生强调制度而非个人、强调向前看而非念旧的人，逻辑上确实会反感把自己的住所变成圣地。他要拆掉的，与其说是一栋房子，不如说是一种围绕个人的造神冲动。他在公开场合多次说过类似的话：领导人的功过应该由他做过的事来判断，而不是靠保留遗物来维系；他甚至担心，把故居供起来会助长一种他一生反对的、靠个人魅力而非制度运作的政治20。值得一提的是，他在不同场合也留过余地：如果实在不能拆，那就关起来、不对外开放，留给家人居住6。但主线一直没变：他要这栋房子消失。

这里有一个深刻的反讽，后面会越来越清楚：正是这种“不要造神”的遗愿本身，最后变成了家族战争和国家叙事争夺的核心。一个想要消失的房子，因为想要消失，反而被推到了所有人的视线中央。当一个领导人公开宣布“不要纪念我”，这句话本身就成了关于他的最强烈的一种表态——拆与不拆，从此都是在对他的遗产做判断。

三

遗嘱之后，房子的产权又转了一手。

李光耀最初把房子留给李显龙。2015 年，李显龙按市价把它卖给了弟弟李显扬，条件是两人各自把房产价值的一半捐给慈善机构；李显龙后来披露，他把自己那一半售房所得 100% 捐了出去1。从这一刻起，房子的法律所有者，是李显扬。

要理解接下来这场争端，必须先承认一个分寸：本书只陈述已经公开的事实，不去揣测这个家庭内部的动机，也不去判断谁更“忠于”父亲的遗愿。这是一个公开的政治家庭，但争端的核心仍然是一桩家事，过度解读不仅不公平，也无助于理解结构。

能确定的结构是这样的：一边是房子的法律所有者李显扬，他主张父亲的遗愿——拆除——必须被执行；另一边是政府，它越来越倾向于把这栋房子保留下来，作为国家记忆的一部分。而站在中间、身份最尴尬的，是李显龙——他既是李光耀的长子、遗嘱的最初受益人，又是当时的政府首脑、这台国家机器的实际运行者。

公私两种身份压在同一个人身上，是这场争端从一开始就无法被“私下解决”的原因。一栋房子的处置，本来是产权人和规划部门之间的事；但当产权人是创始人的儿子、规划权握在另一个儿子领导的政府手里、而争的又是创始人本人的遗愿时，任何一个决定都同时是家事和国事。

这里还有一层更微妙的制度性紧张。在新加坡，一栋私宅能不能拆、要不要保留，本来就不完全是业主说了算——市区重建局对城市规划有最终裁量权，国家也保留通过《古迹保护法》把任何具历史价值的建筑列为受保护对象的权力。也就是说，即便没有这场家族争端，创始人故居的命运在法律上也从来不只属于这个家庭。李光耀本人是法律人出身，对这套权力的存在不可能不清楚。这就让“拆”这个遗愿从一开始就带着一个潜在的脆弱性：它需要国家的不作为才能实现，而国家恰恰是它最不想依赖的那一方。一份要求“消失”的遗愿，命运却握在一台它毕生用来确保“延续”的机器手里。

四

引爆点出现在 2016 年。

那一年，政府成立了一个部长委员会（Ministerial Committee），来研究 38 号欧思礼路的各种处置方案7。在李显扬和李玮玲看来，这个委员会的存在本身就是问题：父亲的遗愿白纸黑字，为什么还需要一个政府委员会来“研究”要不要拆？

2017 年 6 月 14 日凌晨，这场原本属于家庭内部的分歧，第一次以惊人的方式公开化。李显扬和姐姐李玮玲在 Facebook 上发表了一份题为《李光耀的价值观怎么了？》（What Has Happened to Lee Kuan Yew’s Values?）的公开声明，指控兄长李显龙滥用职权、阻挠父亲拆屋遗愿的执行，并直言“我们不信任显龙，已经对他失去信心”8。他们写道，自李光耀 2015 年 3 月去世以来，他们感到受到“显龙滥用其职位、影响政府及其机构以推行个人议程”的威胁9。

一个把“清廉”和“制度”当作立国根基的政治家族，在创始人去世仅仅两年后，就在公众面前发生了关于权力是否被滥用的指控。对一个靠“我们和别人不一样”来维持合法性的政党来说，这种场面的杀伤力是结构性的。这份声明发出的时间点也耐人寻味：李光耀刚去世两年，新加坡正处在他离世后第一次审视“后李光耀时代”的敏感期，而提出指控的，不是反对党，不是境外势力，正是创始人自己的亲生子女。这让任何“这是政敌抹黑”的解释都难以成立。

李显扬和李玮玲的核心论点是：父亲的遗愿清晰，遗嘱白纸黑字，政府本应放手让产权人执行；而成立部长委员会、并把房子里的部分物品作为“赠予契据”交给国家文物局，是在为日后保留房子铺路。在他们看来，这一切发生在李显龙担任总理期间，难免让人怀疑公权力被用来推翻一份私人遗愿。这是争端中“指控”的一方。另一方的回应，则要在国会里展开。

李显龙的回应是把这件事搬进了议会。2017 年 7 月 3 日，他在国会发表部长声明《关于 38 号欧思礼路被指滥用职权》（Alleged Abuse of Power on 38 Oxley Road），把弟妹的指控逐条拆解为三类：成立部长委员会、把房子里部分文物作为“赠予契据”（Deed of Gift）交给国家文物局、以及涉及妻儿的裙带与“想保留房子以巩固权威”的说法10。他称这些指控“完全没有根据”，并强调自己已经回避（recuse）所有与 38 号欧思礼路有关的政府决定，由副总理张志贤全权负责那个部长委员会，“我没有参与设立部长委员会的决定，也没有给委员会或其成员任何指示”10。

关于那份“赠予契据”，李显龙的说法是：李玮玲曾代表家人，把房子里若干与建国相关的物品赠予国家文物局用于展览，这是一桩正常的文物捐赠，不能反过来当成他想私自保留房子的证据10。关于裙带，他否认妻子何晶（时任淡马锡掌门人）或儿子在此事中扮演了不当角色。整场声明的姿态是：把每一项指控摊开、逐条回应、接受质询。

这场国会辩论的设计很说明问题：李显龙没有动用诽谤诉讼这套行动党惯用的工具去对付亲弟妹，而是选择在议会公开自辩，并请议员尽情提问。把家事拿到国会的最高公共平台上“晒”，本身就是在用国家机器的程序性，去对冲家事失控带来的合法性损耗。它传递的信号是：我不怕查，制度比血缘更重要。但这个动作同时也有代价——它把一桩家事永久地写进了国会记录，让“李家内斗”成为新加坡政治史上一个无法删除的章节。用制度的庄严去压家事的混乱，结果是制度也沾上了家事的味道。

需要克制的地方在于：本书不判断李显龙的回应是否充分、也不判断弟妹的指控是否成立。这两套说法都已公开，读者各有判断。这一章关心的不是谁对谁错，而是这件事暴露出的结构——一个家庭的私事，为什么会变成一个国家必须用国会和法庭来处理的公共事件。

五

争端随后从政治领域蔓延到了法律领域，并波及了家族里更年轻的一代。

一条线是李光耀那份最后遗嘱的合法性。负责处理这份遗嘱的律师，是李显扬的妻子林学芬。2020 年，新加坡的最高律师纪律机构——三司法庭（Court of Three Judges）维持纪律审裁庭的裁定，判定林学芬在处理这份遗嘱时行为不当，停牌 15 个月；法庭认为她的过错“至少属于中等偏高”，因为李光耀“最终签下的，事实上并非他本人表示想签的那份文件”11。林学芬一方不接受这一裁定。

另一条线牵涉到李显扬的儿子、哈佛学者李绳武。2017 年，他在一则 Facebook 帖子里形容新加坡政府“非常爱打官司，而且有一套听话的法院系统”。2020 年，高等法院以藐视法庭为由，判他罚款 1.5 万新元，否则监禁一周；李绳武表示愿意缴纳罚款“换个清静”，但不承认有罪12。

到 2023 年，李显扬和林学芬被指在司法程序中作假证而接受调查，两人在约见警方之前已离开新加坡13。这一连串延伸出去的法律纠纷，把一桩“要不要拆房子”的家事，扯成了一张涉及遗嘱效力、藐视法庭、出境调查的长网。

这两条线之所以重要，是因为它们把争端的赌注抬高了。最初的分歧只是“要不要拆一栋房子”，但林学芬案触及的是那份遗嘱本身是否可靠——如果连最后一份遗嘱的成立过程都被质疑，那么“父亲清晰的拆屋遗愿”这个全部论证的起点，就不再那么不容争辩。李显扬一方坚持遗嘱完全有效、纪律裁定有失公允；官方一方则以法庭裁定为准。两套说法各执一词，本书不在其中选边。能确定的是：争端已经从“如何执行遗愿”，下沉到了“遗愿到底是什么、它算不算数”这一更难的层面。

本书不评断这些案件的是非。这里要记下的只是结构性的事实：创始人去世之后，他的直系亲属之间，以及他们与国家司法机器之间，发生了一系列公开的对抗。一桩本可以在律师楼和规划局之间安静办完的产权处置，最终动用了国会、纪律审裁庭、高等法院和警方调查。对一个长期以“清廉高效、家国分明”自我标榜的政治传统来说，这种公开对抗本身，就是一种损耗——无论任何一桩具体案件如何收场。

六

时间走到 2024 年，一个关键的人物退场，让局面重新被打开。

李光耀的女儿李玮玲，2024 年 10 月去世（讣告所记日期为 10 月 9 日，部分官方与媒体记述为 10 月 8 日）141。她生前一直住在这栋房子里。她的去世，意味着遗嘱里那个“等女儿搬走之后再拆”的前提条件，终于消失了——房子的命运，理论上可以被决定了。

李显扬的反应很快。2024 年 10 月，作为房子的所有者，他向市区重建局（URA）正式提交了拆除申请14。在他看来，父亲的遗愿现在已经没有任何障碍，应该被执行。在公开表态中，他坚持父亲的意愿“清晰而毫不含糊”，自己作为遗嘱执行人有责任把它落实15。

但政府没有顺着这条路走。相反，它走向了完全相反的方向。

七

2025 年下半年，政府逐步亮出了它的意图：把欧思礼路 38 号保留下来，列为国家纪念物，并把它周边改造成一处遗产空间15。

走的程序是新加坡保护文物的标准路径。古迹与遗址保护咨询委员会（Preservation of Sites and Monuments Advisory Board）评估认为，这栋房子具有“历史意义和国家重要性”——它是建国总理的长期住所，也是 1950 年代那些铺垫了新加坡独立的关键政治讨论的发生地15。换句话说，国家的判断是：这栋房子太重要了，重要到不能由一个家庭、甚至不能由创始人本人的私人遗愿来决定它的去留。它属于这个国家的集体记忆。

作为房子的所有者，李显扬强烈反对这个决定。政府确认，正式的反对意见是在 2025 年 11 月 17 日收到的15。他认为，这样的决定“践踏”了李光耀想拆掉这栋房子的遗愿16。在他看来，政府用一套庄严的程序，做了一件父亲明确反对的事。代理文化、社区及青年部长尼莫表示，他在签发保护令之前审阅了李显扬提交的反对意见，政府的决定是基于这处遗址在新加坡形成时期所扮演的角色，而非任何个人偏好15。

2025 年 12 月 12 日，文化、社区及青年部正式把欧思礼路 38 号列为国家纪念物，于 12 月 13 日生效——这是新加坡的第 77 处国家纪念物17。一个多月后，2026 年 1 月 29 日，政府又把这处房产列入征用（acquisition）程序；新加坡土地管理局与国家文物局表示，这是“为了与其历史意义和国家重要性相称地保全并保护它”，征用补偿将按公报当日的市价计算，且该地“不得再被改建为住宅、商业或其他私人用途”18。

至于这栋房子的哪些部分会被拆除、哪些部分会被保留，在它被升格为国家纪念物之后，仍然没有最终定论——官方表示后续仍有调整的空间19。

至此，结构已经完全清晰：创始人想让它消失，国家决定让它永存。

八

现在要问的，是这场争端到底说明了什么。

表面上，这是一桩遗产纠纷——一栋房子，几个继承人，一份遗嘱，一个政府。但如果只看到这一层，就错过了它真正刺人的地方。

李光耀一生最核心的政治主张，可以浓缩成一句话：制度高于个人20。他反复强调，新加坡的成功不能依赖任何一个人，必须靠制度来保证它在他死后继续运行；他设计储备的“第二把钥匙”——动用过去储备需要民选总统同意——设计 PAP 的接班机器，设计对冲战略的精算，全都是为了让这个国家“不依赖某个具体的人也能活下去”2122。他甚至想拆掉自己的房子，正是为了不让自己变成一个被供奉的“个人”。

这套“去个人化”的执念，几乎贯穿他建立的每一项制度。储备的真正所有者被设计成抽象的“国家”，而不是任何一届政府或任何一个人，动用它需要一位独立民选总统点头。执政党的接班被工程化成一套程序：干部选中央执行委员会、委员会再认证干部，一个不依赖任何个人魅力的闭环，确保权力交接像换零件一样平稳22。就连他自己从总理位子上退下来，都刻意分了两步——1990 年交棒给吴作栋，自己改任“内阁资政”，用一个过渡角色证明这个国家在他还活着的时候就能换人当家。所有这些设计，背后是同一个焦虑：一个靠强人撑起来的小国，强人一旦不在，就会塌。李光耀要的，是一台不需要他也能转的机器。

而欧思礼路的结局，恰恰是这套逻辑的一次反转。国家——也就是李光耀亲手设计的那台制度机器——做出了一个判断：李光耀这个人，已经重要到不能被当作普通个人对待了。他的房子不能拆，因为它属于国家记忆。一个毕生想要“去个人化”的人，最终被他建立的国家“重新个人化”了。他想消失的故居，被国家钉成了纪念碑。

这不是谁背叛了谁。这是一个更冷的事实：当一个人把自己彻底嵌进一台国家机器，他就失去了对自己私人遗愿的最终决定权。机器需要一个创始神话，而创始神话需要一个看得见的地址。一个把“向前看、别念旧”挂在嘴边的人，造出了一台需要靠“回望创始”来维系认同的机器；机器的需要，盖过了造它的人的遗愿。

这里其实藏着任何“去个人化”政治都绕不过的悖论。一个领导人越是成功地把自己变成制度的化身——越是让“李光耀”这三个字和“新加坡的成功”画上等号——他就越不可能真正“去个人化”，因为他本人已经成了那套制度最有效的象征。新加坡可以建立独立于个人的储备、政党和外交，却建立不起独立于李光耀的“创始记忆”，因为创始记忆按定义就是关于具体的人、具体的时刻、具体的地点。储备可以抽象，神话不能抽象。于是那个最想让自己消失在制度背后的人，恰恰是制度最离不开的那张脸。他要拆掉故居，是想躲开造神；而国家保留故居，正是因为造神这件事，对一台靠合法性运转的机器来说，是刚需而非奢侈。

换一个角度看，这也是李光耀式理性主义的一个盲点。他把国家当成一套可以工程化的系统来设计——储备是财政工程，接班是组织工程，对冲是地缘工程。但“人民为什么相信这个国家”这件事，没法工程化。信任、认同、归属感，这些东西需要故事，而故事需要锚点。一台纯粹理性的机器解决得了财政自由和权力交接，却解决不了“凭什么是我们、凭什么继续相信”。当机器面对这个它没被设计来回答的问题时，它本能地伸手去抓了那个它的造物主最想丢掉的东西：一栋房子。

九

这件事对 PAP 的合法性，还有一层不容易被注意的影响。

PAP 这台机器的合法性，前面几章讲过，建立在三样东西上：储备带来的财务自由、精英带来的治理能力、对冲带来的安全。但还有一样东西，是无法被工程化的——建国一代的道德光环。人民相信 PAP，很大程度上是因为相信李光耀那一代人“真的不一样”：清廉、能干、把国家放在家庭之上。这份“不一样”，是 PAP 一直用来支撑其高薪、长期执政与精英自我再生产的隐性资本23。

欧思礼路之争，恰恰在这层光环上划了一道口子。当创始人的子女在公众面前互相指控、当“是否滥用职权”成为公开议题、当一桩家事被搬上议会与法庭，它传递出的信号是：这个家族，和别的政治家族，也许没有那么不同。这种信号对 PAP 的伤害，不在于任何一个具体指控是否成立，而在于它动摇了那个“我们不一样”的前提——而那个前提，是建国神话最值钱的部分。

这里值得停下来想一层：为什么一桩家事会有这么大的政治当量？在多数民主国家，政要的家庭纠纷至多是花边新闻，伤不到政体的根基。但 PAP 的合法性叙事是特殊的——它不只说“我们治理得好”，它还说“我们道德上更高”。新加坡的高官拿着接近私营顶薪的薪水，理由正是“用高薪换清廉、用清廉证明制度优越”23。这套逻辑一旦把道德当成合法性的支柱，那么任何对创始家族道德形象的损害，都会比一般国家更直接地传导到政权本身。家事之所以变成国事，不是因为这家人有多重要，而是因为这个政权把自己的合法性押在了“我们这群人不一样”上。

国家把房子列为纪念物，某种程度上正是在抢救这份光环：用一栋永久保存的、庄严的创始地址，去对冲一场损耗光环的家族争端。一边是争吵不休、还牵出停牌与藐视法庭的家事，一边是凝固成纪念碑的建国记忆——国家选择让后者盖过前者。把地址变成可触摸的圣物，是在把一个正在被家族纠纷稀释的抽象神话，重新锚定到一处具体的、不会再说话的实物上。房子不会上 Facebook，不会发声明，不会指控谁滥权；它只会静静地站在那里，提醒每一个走过的人：这个国家是从这里开始的。

值得分层看待的是：这究竟是一次有意识的“叙事抢救”，还是仅仅是文物保护程序的自然结果，公开材料无法给出确证。能确定的只是程序与结果——古迹委员会评估、部长签发保护令、土地征用——以及这套程序恰好在家族争端最白热的时点完成。两种解读都成立，分寸只能停在这里。

十

所以，回到这一章开头说的“两份遗产”。

第一份遗产是那台机器：储备、政党、对冲，被设计成在创始人死后继续运转。从这个角度看，李光耀是成功的——2025 年的大选里，PAP 仍然以 65.57% 的得票率、97 席中的 87 席继续执政，机器还在转24。接班也按部就班地完成了：从李光耀到吴作栋、再到李显龙，2024 年 5 月又交到了第四代领袖黄循财手里25。

第二份遗产是那栋房子，以及围绕它的战争。从这个角度看，李光耀留下的不是一个干净的句号，而是一个悬而未决的问号——一个连他自己都无法用遗嘱解决的、关于个人与制度边界的难题。一份白纸黑字的私人遗愿，在七份遗嘱、一个部长委员会、一场国会辩论、几桩官司、一道保护令和一次土地征用之后，仍然没有被执行；而执行它的障碍，恰恰是创始人自己建起来的那台机器。

把这两份遗产放在一起看，会发现它们其实在测试同一个命题，只是方向相反。机器证明了“制度可以脱离个人”——黄循财不姓李，照样接班；储备不归任何人，照样运转；大选照常举行，PAP 照常胜出。但房子证明了“个人可能脱离不了制度”——李光耀想以普通业主的身份处置自己的财产，却发现自己早已不是普通业主，他的一举一动、连同他死后想拆的一栋房子，都被吸进了国家叙事的引力场。第一份遗产说“没有谁是不可替代的”，第二份遗产却说“有一个人，重要到他连消失都不被允许”。这两句话同时为真，正是新加坡模式最深的那道裂缝。

这两份遗产之间的张力，其实就是整个新加坡模式的张力。这套模式的全部赌注，是“制度可以脱离个人而存在”。欧思礼路提醒人们：可能没有那么彻底。机器是李光耀造的，但机器最终决定，连造它的人，也得变成它的一部分被保存下来。一个想要消失的人，被他自己造的机器留住了。

新加坡能不能在没有李光耀、也没有李光耀光环的情况下继续运转下去，这个问题，欧思礼路没有回答。它只是把问题，更尖锐地摆了出来。

下一章，会走向这台机器从未被设计来应对的几件事——塌陷的生育率、退潮的神话、一个不再允许“两边都不站”的世界。

参考文献

1. Wikipedia, “38 Oxley Road” — 1898 年建成；李光耀二战后入住、1950 柯玉芝迁入；1954 年 PAP 会议常在地下室召开；2013-12 第七份遗嘱含“女儿搬走后拆除”条款；2015 李显龙按市价售予李显扬（各捐一半给慈善，李显龙将自己所得 100% 捐出）；2016 部长委员会；2025-12-12 gazette 为国家纪念物。https://en.wikipedia.org/wiki/38_Oxley_Road

2. Coconuts Singapore, “Explainer: The Oxley Road house dispute, Singapore’s biggest family feud” — 八卧室平房，位于第九邮区乌节路一带。https://coconuts.co/singapore/features/explainer-the-oxley-road-house-dispute-singapores-biggest-family-feud/

3. Wikipedia, “Lee Kuan Yew” — 1959-1990 任新加坡总理；2015-03-23 逝世。https://en.wikipedia.org/wiki/Lee_Kuan_Yew

4. Mothership.sg (2017-06), “Lee Kuan Yew’s stance on the demolition of his Oxley Road home is well-publicised and documented” — 2010 与家人讨论“不作供人参观的遗迹”；2011 《Hard Truths》访谈表达拆屋意愿；遗嘱要求子女确保拆屋意愿被执行。https://mothership.sg/2017/06/lee-kuan-yews-stance-on-the-demolition-of-his-oxley-road-home-is-well-publicised-and-documented/

5. The Independent SG, “Letter from Lee Kuan Yew to the Cabinet recirculates: ‘38 Oxley Road has no merit as architecture. So please respect my wish to have it demolished when I am no longer around.’” — 李光耀致内阁信原话。https://theindependent.sg/letter-from-lee-kuan-yew-to-the-cabinet-recirculates-38-oxley-road-has-no-merit-as-architecture-so-please-respect-my-wish-to-have-it-demolished-when-i-am-no-longer-around/

6. Critical.sg, “Lee Kuan Yew’s final wish was to preserve the Oxley house” — 李光耀留有“若不能拆则关闭、不对外开放、留给家人”的替代选项之讨论。https://critical.sg/lee-kuan-yews-final-wish-was-to-preserve-the-oxley-house/

7. PMO, “Ministerial Statement by PM Lee Hsien Loong on ‘Alleged Abuse of Power on 38 Oxley Road’” — 2016 成立部长委员会研究 38 号欧思礼路处置方案，由副总理张志贤负责。https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/ministerial-statement-pm-lee-hsien-loong-alleged-abuse-power-38-oxley-road

8. CNN (2017-06-14), “Singapore Prime Minister Lee Hsien Loong publicly denounced by siblings” — 2017-06-14 李玮玲、李显扬发布《What Has Happened to Lee Kuan Yew’s Values?》声明，称对兄长失去信心。https://edition.cnn.com/2017/06/14/asia/singapore-lee-kuan-yew-children-no-confidence-lee-hsien-loong

9. Yahoo News SG, “Lee Hsien Yang, Lee Wei Ling say they have ‘no confidence’ in Singapore PM Lee Hsien Loong” — 声明原文：“自李光耀 2015-03-23 去世以来…我们感到受到显龙滥用职位与影响力推行个人议程的威胁”。https://sg.news.yahoo.com/lee-hsien-yang-lee-wei-ling-say-no-confidence-singapore-pm-lee-hsien-loong-010102573.html

10. PMO, “Ministerial Statement by PM Lee Hsien Loong on ‘Alleged Abuse of Power on 38 Oxley Road’” (2017-07-03) — 三类指控（部长委员会、赠予契据、裙带/巩固权威），称指控“完全没有根据”，强调本人已回避相关政府决定、由张志贤全权负责。https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/ministerial-statement-pm-lee-hsien-loong-alleged-abuse-power-38-oxley-road

11. Yahoo News SG, “Lee Suet Fern suspended 15 months by disciplinary body over handling of LKY’s will” — 2020 三司法庭维持裁定，林学芬因处理遗嘱行为不当停牌 15 个月，过错“至少中等偏高”。https://sg.news.yahoo.com/lee-kuan-yews-will-lee-suet-fern-suspended-15-months-disciplinary-body-033850094.html

12. SCMP, “Singapore PM’s nephew Li Shengwu to pay contempt of court fine but won’t admit guilt” — 2020 高等法院就 2017 帖子判李绳武藐视法庭，罚款 1.5 万新元或监禁一周；其表示缴纳但不认罪。https://www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/3096875/singapore-pms-nephew-li-shengwu-pay-contempt-court-fine

13. Mothership.sg (2023-03), “Lee Hsien Yang & wife investigated for lying in judicial proceedings, both left S’pore before meeting police” — 2023 李显扬与林学芬因涉司法程序作假证被调查，约见警方前已离境。https://mothership.sg/2023/03/lee-hsien-yang-lee-suet-fern-leave-singapore/

14. The Diplomat (2024-10), “Lee Kuan Yew’s Youngest Son Requests Permission to Demolish Family Home” — 李玮玲 2024-10 去世；李显扬随后作为所有者向市区重建局（URA）提交拆除申请。https://thediplomat.com/2024/10/lee-kuan-yews-youngest-son-requests-permission-to-demolish-family-home/

15. Mothership.sg (2025-12), “38 Oxley Road gazetted as national monument” — 古迹与遗址保护咨询委员会评估其“历史意义和国家重要性”；李显扬反对意见 2025-11-17 收到，称李光耀意愿“清晰而毫不含糊”；代理部长尼莫审阅反对后签发保护令，称决定基于遗址在建国时期的角色而非个人偏好。https://mothership.sg/2025/12/38-oxley-road-gazetted-as-national-monument/

16. The Online Citizen (2025-11-04), “Lee Hsien Yang says PAP government has ‘trampled’ on Lee Kuan Yew’s wish to demolish 38 Oxley Road” — 李显扬称政府决定“践踏”了李光耀拆屋遗愿。https://www.theonlinecitizen.com/2025/11/04/lee-hsien-yang-says-pap-government-has-trampled-on-lee-kuan-yews-wish-to-demolish-38-oxley-road/

17. The Online Citizen (2025-12-12), “38 Oxley Road gazetted as national monument amid objections from LKY’s estate” — 2025-12-12 由文化、社区及青年部 gazette、12-13 生效；为新加坡第 77 处国家纪念物。https://www.theonlinecitizen.com/2025/12/12/38-oxley-road-gazetted-as-national-monument-amid-objections-from-lkys-estate/

18. SCMP, “Singapore to acquire Lee Kuan Yew’s 38 Oxley Road home for preservation” — 2026-01-29 政府将房产列入征用；SLA 与 NHB 称为“与其历史意义和国家重要性相称地保全保护”，补偿按公报当日市价计，该地不得改作住宅/商业/私人用途。https://www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/3341629/singapore-acquire-lee-kuan-yews-38-oxley-road-home-preservation

19. Malay Mail (2025-12-13), “Singapore govt gazettes 38 Oxley Road bungalow, home of founding PM Lee Kuan Yew; says changes still possible” — 升格为国家纪念物后，结构哪些保留/可改动仍有调整空间。https://www.malaymail.com/news/singapore/2025/12/13/singapore-govt-gazettes-38-oxley-road-bungalow-home-of-founding-pm-lee-kuan-yew-says-changes-still-possible/201786

20. Wikipedia, “Political positions of Lee Kuan Yew” — 强调群体/制度优先、向前看、国家生存高于个人。https://en.wikipedia.org/wiki/Political_positions_of_Lee_Kuan_Yew

21. MOF, “How are Past Reserves protected?” — 动用过去储备需民选总统同意（“第二把钥匙”）。https://www.mof.gov.sg/policies/reserves/how-are-past-reserves-protected/

22. Wikipedia, “People’s Action Party” — 制度化接班：吴作栋→李显龙（2004）、黄循财 2024 接任秘书长；干部—中央执行委员会闭环遴选。https://en.wikipedia.org/wiki/People%27s_Action_Party

23. LKYSPP, “Meritocracy in Singapore: Solution or problem?” — 精英自我再生产与“清廉/能干”道德资本对 PAP 合法性的支撑及其争议。https://lkyspp.nus.edu.sg/gia/article/meritocracy-in-singapore-solution-or-problem

24. Wikipedia, “2025 Singaporean general election” — GE2025 PAP 得票 65.57%、97 席中 87 席。https://en.wikipedia.org/wiki/2025_Singaporean_general_election

25. CNBC (2024-05-15), “Singapore’s Lawrence Wong sworn in as new prime minister” — 2024-05-15 黄循财接替李显龙就任总理，第四代领袖。https://www.cnbc.com/2024/05/15/singapores-lawrence-wong-sworn-in-as-new-prime-minister.html

机器的极限：生育率、神话与一个不容中立的世界

一

先讲第一件事，也是最冷的一件事：这个国家正在停止生育。

新加坡 2024 年的居民总和生育率（TFR）是 0.97，与 2023 年持平1。这是一个本该被龙年托一把的年份——在华人社会，龙年通常意味着生育的小高峰，因为父母希望孩子带着“龙的属相”出生。但 2024 这个龙年，连一点反弹都没能挤出来，0.97 原地踏步1。到 2025 年，这个数字进一步跌到 0.87，是新加坡有记录以来的最低23。作为对照，维持人口不萎缩所需要的更替水平是 2.1；也就是说，新加坡现在每对夫妻平均生育的孩子数，连这条红线的一半都不到。

把时间拉长，下滑的幅度更清楚。十年前，TFR 还有 1.244。也就是说，过去十年里，本就低于更替水平的生育率，又再被砍掉了将近三成。这不是某一年的意外波动，而是一条几乎单向往下的曲线。2025 年，新加坡全年大约只有 27,500 名居民新生儿，同样是有记录以来的最低4。一个把“人”当作唯一资源的城邦，正在持续地少生人。

与此同时，社会在快速变老。2025 年，65 岁及以上的公民占到 20.7%，也就是每五个公民里就有一个是老人；而十年前这个比例只有 13.1%，大约每八个里才有一个53。更陡的是高龄段：80 岁及以上的公民人数，从 2015 年的约 9.1 万人，涨到 2025 年的约 14.5 万人，十年增加了约六成3。衡量赡养压力的“老年支持比”——每个 65 岁以上老人对应多少劳动年龄居民——2025 年中已经降到 3.3，而 2010 年还在 7 以上6。十五年时间，分摊一个老人的肩膀少了一半。

这是一组没有任何修辞的数字。它的意思很直接：如果不做任何事，新加坡的公民人口将在 2040 年代初开始萎缩。这不是评论者的推测，而是副总理颜金勇本人在国会上给出的判断；他还说，低生育和老龄化会“深刻重塑”新加坡的社会和经济7。一个执政党极少用“深刻重塑”这种词来描述自己治下的趋势——除非它确实没把握。

把这组数字翻译成日常生活，含义会更刺眼。老年支持比从 7 降到 3.3，意味着同一笔养老与医疗的负担，要由原来一半多的劳动者来扛6。新加坡的养老体系核心是公积金（CPF）——一套强制性的个人储蓄，本质上要求“自己养自己的老”，因此它对人口结构其实比那些靠在职者直接供养退休者的现收现付制更耐压。但医疗、长期照护、公共设施的财政压力仍然绕不开：一个 80 岁以上人口十年增了六成的社会3，需要更多的病床、护工、看护床位和补贴，而这些钱最终要从一个相对在缩小的劳动税基里出。新加坡之所以早早建起庞大的储备和 NIRC 机制，部分动因正是预见到这一天：用过去几十年攒下的投资收益，去填未来人口结构挖出的坑。问题在于，钱可以填财政的坑，填不了“谁来当兵、谁来照护、谁来构成这个社会本身”的坑。

二

问题在于，这恰恰是这台机器最不擅长解决的那类问题。

新加坡这台机器，处理财政问题极其在行——储备、NIRC、主权基金，是教科书级别的设计。处理治理问题也在行——精英遴选、政策执行、廉洁运作，效率惊人。但生育不是一个财政问题，也不是一个治理问题。它是无数个家庭关于要不要、什么时候、生几个孩子的私人决定的总和。而这恰恰是新加坡这套“自上而下精算”的逻辑，最难撬动的领域。

这不是因为政府没有花力气。过去几十年，新加坡几乎把“用政策买生育”这件事做到了极致。“婚育配套”（Marriage and Parenthood Package）2001 年推出，此后被反复加码8。到现在，一个家庭在第一个孩子身上能拿到的财政支持高达约 2.4 万新元，第二个及以后的孩子高达约 3.7 万新元8。2025 年还新设了“大家庭计划”，第三个及以后的孩子每个再额外补贴最高 1.6 万新元8。除了现金，还有产假和陪产假的延长、税务回扣、组屋申购上的优先、政府牵线的相亲撮合——几乎能想到的激励工具都用上了。这些都是典型的“机器式”解法：把生育拆成一组可以用钱和制度去调节的行为变量。

但生育率不升反降。婚育配套 2001 年推出之后，TFR 仍然一路下滑到 2020 年的 1.10，又继续滑到今天的 0.8782。新加坡国立大学的研究者甚至指出一个更尴尬的事实：尽管国外类似激励的研究显示这类政策“在别处确实有用”，但新加坡自己几乎拿不出本地数据来证明这些花出去的钱真的提高了生育率——也就是说，国家在一件耗资巨大、长期推行的政策上，连“它到底有没有效”都说不清楚9。这本身就是机器逻辑的盲区：它擅长执行，却很难评估一件因果链条藏在千万个私人卧室里的事。

这里有一层更深的反讽，前面讲精英再生产的章节已经埋下伏笔：让新加坡成功的那套高强度竞争、择优分流、向上攀爬的文化，本身可能就是压低生育意愿的原因之一。一个把人生设计成一场从幼儿园就开始的精英锦标赛的社会，养一个孩子的隐性成本——补习、学区、机会、父母的时间和焦虑——被推到极高。当年轻人面对的是世界级的房价、世界级的竞争、和一整套从小被卷到大的教养标准时，“少生甚至不生”成了一个相当理性的个人选择。

这不是新加坡独有的困境，但它在新加坡被推到了一种极端形态。东亚几个把“教育竞争 + 高房价 + 长工时”叠在一起的发达经济体——韩国、台湾、香港——同样陷在超低生育里。韩国是其中最极端的样本：2024 年 TFR 约 0.75，是全球最低，被归因于高房价和子女教育的激烈竞争29。共同的模式是：越是把社会组织成一台高效的、择优的、人人向上攀爬的竞争机器，年轻人越倾向于把有限的资源投在自己的竞争位置上，而不是投在生养下一代上。从这个角度看，新加坡的低生育不是机器出了故障，而恰恰是机器运转得太好的副产品——它把每个人都训练成精算自己回报的理性个体，而生孩子，从纯粹的个人回报算，几乎从来都不“划算”。机器制造了精英，也制造了精英们对生育的犹豫。它最擅长的那套“优化”，反过来优化掉了下一代。它的成功，喂养着它的危机。

三

既然生不出来，机器选择了它最熟悉的备用方案：进口。

面对创纪录的低生育率和快速老龄化，新加坡计划在未来五年里，每年吸纳 25,000 到 30,000 名新公民，以维持人口增长和经济稳定7。由于公民身份通常先经过永久居留这道关，国家还预计在未来五年里每年接纳约 40,000 名永久居民（PR），高于 2025 年的水平7。

这不是新政策，而是一条延续了十几年的国策。早在 2013 年，那份引发巨大争议的《人口白皮书》——题目叫《一个充满活力的新加坡的可持续人口》——就已经把这条路写得很白：每年最多 30,000 名新永久居民、25,000 名新公民，用来对冲不断下滑的本地生育，并把 2030 年的总人口推到 690 万10。今天 25,000 到 30,000 这组数字，几乎就是那份白皮书的复刻。换句话说，进口人口不是一时之策，而是这台机器面对生育塌陷时，反复回到的同一个答案。

从纯机器的角度，这是理性的、甚至是唯一立刻见效的。一个本地发动机已经熄火的经济体，要维持劳动力、税基和增长，从外部补充燃料几乎是无可回避的。但它打开了一个机器无法用效率来关闭的盒子。

因为人口不只是劳动力和税基，它还是认同。2013 年那份白皮书的下场，正是这台机器的一次预演：白皮书一出，许多新加坡人的第一反应是震动和愤怒；2 月 16 日，约四千人聚集到芳林公园的“演说者角落”抗议，被普遍视为该处自 2000 年开放以来规模最大的一次反政府集会1011。抗议者打出的标语，有的写着“新加坡是新加坡人的”——担心的是公共服务被挤占、生活成本被推高、“分蛋糕的人变多了”11。这件事之所以值得记住，不是因为某句口号，而是因为它显示了一个边界：在数字层面完全理性的人口方案，在情感层面可以瞬间点燃。

而即使持续进口，账也只是勉强托住。2025 年，新加坡公民人口只增长了约 0.7%，国家仍在快速老去3。换句话说，连大规模引进，都没能真正逆转下滑，只是让曲线下坠得慢一点。

进口人口还有一个机器算不进表格的副作用：它会重新分配“我们是谁”。新加坡一向以华、马来、印度、其他四大族群的精密平衡自豪，种族比例甚至被写进组屋的配额、国会的集选区设计里——这是一套从独立之初就精心维护的工程。但每年几万新公民、几万新 PR 持续涌入，会一点点改变这套平衡的成分，也会改变街头说什么语言、餐桌摆什么食物、节日庆祝什么的体感。对一个把“多元和谐”当作立国基石、又把它管理得如此精细的国家来说，移民带来的不只是人数，还有“原本那套平衡还算不算数”的隐忧。2013 年白皮书激起的，正是这种隐忧的早期版本。

更要紧的是，新加坡的兵役制度直接踩在生育率上。它实行男性义务兵役，国民服役的兵源几乎完全来自本地出生的公民和二代 PR——而新移民第一代通常不在征召范围内。这意味着，进口人口可以补劳动力、补税基，却补不了军队的兵源；当本地出生的男婴持续减少，能扛枪保卫这座城邦的人，结构上也在变少。对一个把“生存”当作第一信条、把“小国必须自己能打”当作国防底线的国家，这是一条无法靠移民绕开的线。机器可以决定进口多少人，却无法决定原有公民对这件事的情绪，也无法用进口来填补那些只能由“自己人”承担的位置。这是第一个边界：它能解决人口的“量”，解决不了人口的“认同”，更解决不了认同背后那些不可外包的义务。

四

第二件事，是神话在退潮。

前面讲接班机器的章节说过，4G 领导层——黄循财这一代——继承了一台运转良好的机器，却没有继承建国一代最值钱的那份资产：建国神话本身。李光耀 1959 到 1990 年任总理，2015 年逝世12。对今天三十岁以下的新加坡人来说，李光耀是历史课本里的名字，不是亲历的记忆。那个“我们差点活不下来、是这群人把我们救活了”的故事，正在随着建国一代的凋零而失去体感。这种失去不是态度问题，而是人口结构的自然结果——当 20.7% 的公民已经 65 岁以上、80 岁以上的人口十年增了六成3，真正“记得”独立之初那种生存恐惧的人，本身就在快速变少。

神话退潮的后果是具体的。当人民不再因为感恩而支持执政党，PAP 就必须靠别的东西来维持合法性——靠持续的政绩，靠看得见的治理能力，靠不断证明“换了别人会更糟”。这比靠神话要难得多，也脆弱得多：神话是一次性赢得、长期透支的资产，而政绩必须一届一届地现挣。

表面上，机器看起来比以往更稳。2025 年大选，黄循财领导的 PAP 拿下 65.57% 的得票，赢得 97 席中的 87 席，得票率比 2020 年的 61.24% 不降反升1314。这是 PAP 自 2011 年以来最好的成绩，也是新加坡历史上头一回，一位新总理的第一场大选不是失票而是增票14。但把这场胜利放回它的处境，画面会复杂一些。它发生在全球经济和地缘高度不确定的时刻，分析普遍认为，选民投的是“稳定”——在乱世里选一个能交付确定性的政府，而不是出于对某种神话的天然信任1514。与此同时，工人党守住了它全部 10 个民选席位，被视为一个稳定下来的、制度化的反对力量15。

把这两面放在一起看：PAP 赢得很漂亮，但它赢的方式正在改变。机器必须一直赢，因为它再也不能输——它没有了神话这层缓冲垫。一旦哪一届交付得不够漂亮，它没有“我们是建国者”这句话可以兜底。

欧思礼路之争，前一章讲过，正是在这层光环上划了口子。当创始家族在公众面前争吵——围绕李光耀故居该拆还是该保的多年缠斗，把“我们不一样”那种道德高度一点点消耗掉。神话一旦退潮，机器就被迫裸奔：它所有的合法性，都得靠当下的表现来现挣。

五

第三件事，是世界变了，而且是朝着对新加坡最不利的方向变。

新加坡整套生存战略的前提，是“对两边都有用、对两边都模糊”——前面三章讲的对冲。这套战略能成立，靠的是一个特定的世界：中美虽然竞争，但还没到逼小国选边的地步；全球化还在扩张，开放经济还有红利；大国还容许、甚至需要新加坡这种“谁都不得罪”的中间节点。这个节点的价值是双向的——美国是新加坡最大的外来投资者，约有六千家美国公司落户；而中国长期是新加坡最大的贸易伙伴16。两边都在新加坡有重大利益，正是它“不选边”还能活得好的底气。

但这个世界正在收紧。中美竞争从经济摩擦滑向战略对抗，“你到底站哪边”的压力越来越大。新加坡领导人对此毫不回避。李显龙 2020 年在《外交事务》上发表长文《濒危的亚洲世纪》，直接警告华盛顿和北京：它们的战略选择，将决定这个世界走向合作与健康竞争，还是对抗与有毒的对立；而亚洲国家的命运，很大程度上取决于美中能否管控分歧17。这篇文章反复传递的潜台词只有一句：别逼我们选。到了 2025、2026 年，外长维文（Vivian Balakrishnan）把话说得更直白——新加坡不想“被迫选边”，它的策略是让两个大国都觉得新加坡的繁荣对自己有利，从而都有动力维持它；他还说，新加坡要“非常小心地不要成为附带损害”18。一国外长需要公开、反复地说这种话，本身就说明压力是真实的。

对一个把“不选边”当作立国之本的国家来说，这是最致命的外部变化——因为它攻击的不是新加坡的某个政策，而是新加坡战略赖以存在的整个国际环境。模糊之所以是一种资产，前提是这个世界容许模糊；当世界开始要求站队，模糊就从聪明变成了破绽。

压力还不只来自“选边”，更来自支撑新加坡整套生存逻辑的那个开放、规则化的世界本身正在松动。2025 年 4 月，美国对包括新加坡在内的几乎所有贸易伙伴加征关税，新加坡被放在最低一档、税率 10%28。黄循财专门发表声明指出，新加坡与美国是有自由贸易协定的伙伴、对美还是贸易逆差，按“对等”原则税率本该是零，这种关税“不是朋友该做的事”28。他给出的判断更值得记住：“基于规则的全球化和自由贸易的时代结束了”，世界正进入一个“更随意、更保护主义、更危险”的阶段；如果各国都抛开 WTO、只按自己的条件做生意，“对所有国家、尤其像新加坡这样的小国都是麻烦”，小国可能被“挤出去、边缘化、被甩在后面”28。新加坡的繁荣建立在开放贸易和稳定规则之上；当连最大的安全伙伴都开始用关税敲打它，这台机器赖以运转的那个“相对开放、相对稳定的世界”，正在它脚下变形。

这种压力，在前面讲对冲的章节里已经露过头。2016 年 11 月，九辆属于新加坡陆军的 Terrex 装甲运兵车，在结束台湾的训练演习、经香港转运时被香港海关扣下，一扣就是两个多月19。当地媒体广泛报道说扣押是应北京要求，事件也为新加坡招来中国一次不寻常的公开训诫，要求它信守“一个中国”承诺19。分析者把它读作一记敲打：在一个收紧的世界里，对新加坡“过于靠近美国、又与台湾保持军事往来”的不满，被用一个看似技术性的海关动作表达了出来——传递的信息是“要么接受我们的立场，要么至少别出声”20。

那是一个信号：在一个收紧的世界里，“两边都有用”的空间在变窄，模糊正在变得越来越奢侈。机器可以精算对冲的每一个动作，却无法决定大国是否还愿意给它对冲的空间。这是第三个边界：它能优化自己的策略，优化不了它身处的棋局。

六

这三件事之间，其实有一条共同的线。

人口、神话、世界——表面上是三个不相干的问题，但它们都击中了同一个软肋：这台机器最擅长的是“用理性手段解决可计算的问题”，而这三件事，恰恰都不可计算。

生育是私人选择的总和，算不出来。神话是情感和记忆的沉淀，造不出来。大国博弈的走向是无数外部意志的合力，控不住。新加坡这台机器在过去六十年里所向披靡，正是因为它把国家治理变成了一道道可以优化的工程题——储备怎么配置、领导人怎么遴选、对冲怎么平衡。但它现在面对的三道题，没有标准答案，也没有可以拧的螺丝。

更微妙的是，这三件事还彼此咬合，形成一个负向的循环。低生育逼出大移民，大移民稀释认同，认同稀释又削弱了那个“我们是同一群人、一起活下来”的建国神话；而神话退潮，又让 PAP 在一个越来越凶险的外部世界里，少了一层凝聚人心的缓冲。反过来，外部世界越紧张，新加坡越需要内部团结，可内部恰恰因为低生育和大移民而变得更难团结。一个被设计来环环相扣、相互加强的系统，它的麻烦也可能环环相扣、相互加强。机器的优点和它的隐患，是同一套结构的两面。

这种咬合，连这台机器最引以为傲的金融能力也开始受牵连。前面讲淡马锡的章节提到过：截至 2025 年 3 月底，淡马锡的中国敞口已从一年前的 19% 降到 18%，是十年来首次让位于美洲，后者升到约 24%21。淡马锡把原因归于中国房地产困境、贸易不确定性和通缩压力等基本面21。但这条投资曲线本身就是地缘收紧的一个切面——当“不选边”的国家，它的国家基金都在悄悄把筹码从一边挪向另一边时，所谓的中立，正在被市场和风险一寸寸地重新定价。

值得补一句的是，淡马锡和 GIC 在 2025 年的表现也引来一些评论的质疑：有观点认为它们跑输了同行，并把矛头指向其对华策略与未来方向——这是一种基于公开业绩的解读，不同分析口径不一，本书把它作为争议陈述列出，而非定论22。无论结论如何，连这台最擅长精算的机器，在它最擅长的领域，也开始要回答一个不那么纯粹财务的问题：当世界要求站队，钱该往哪边放。

这种从纯财务到带政治色彩的转变，本身就是机器极限的一个征兆。在过去那个相对开放的世界里，资本配置可以接近一道纯粹的优化题：哪里回报高、风险可控，钱就去哪里，与地缘立场无关。这正是淡马锡和 GIC 引以为傲的“去政治化”投资逻辑——它们一再强调自己按商业原则而非国家指令配置资产。但当美国用关税敲打、当中国用经济手段表达不满、当“投资某国”本身被两边都赋予了政治含义时，纯粹的优化空间就在收窄。一笔在财务上完全合理的对华投资，可能在地缘上被读成“站队”；一笔回撤，又可能被读成另一种站队。机器最珍视的那种“只算账、不站队”的自由，恰恰需要一个允许只算账的世界——而这个世界正在消失。

七

这里需要插一句关于“新加坡模式”被外部解读的话，因为它直接关系到这台机器的未来含义。

很长一段时间里，新加坡模式被一些人——尤其是中国的一些观察者和决策者——当作一个样板：一个高度现代化、却依然由一党长期执政、在现代化过程中保持“威权韧性”的可能路径23。这种参照有它的历史起点：1978 年邓小平访问新加坡，对这座城市的秩序与繁荣印象深刻，此后新加坡长期为中国培训官员，内容涉及经济政策、反腐和社区治理24。但这种“老师—学生”的叙事，学界争议很大，本书不下单一定论。

一种看法认为，新加坡模式对中国的意义主要是“意识形态确认”，而非制度照搬——它给“现代化未必导向西式民主”提供了一个现成的例证25。另一种看法则强调，中国从一开始就系统性地误读了新加坡：把一个高度依赖法治、廉洁、独立司法和小国精算的系统，简化成了“一党 + 强人 + 高增长”的口号，学走了控制的部分，学不走（或不愿学）约束权力的部分26。还有观察指出，随着中国变得更自信、对外更强硬，它对新加坡这个“老师”的兴趣，本身也在下降——当学生认为自己已经超过老师，师徒关系就失去了意义25。

把这些不同的说法摆在一起，是想说明一件事：新加坡模式作为“可输出的样板”，可能本来就被高估了。它不是一套可以打包搬走的制度，而是一个极小、极特殊的城邦，在特定历史窗口里的一次精密适配——它的可复制性，恰恰被它赖以成功的那些“小”与“特殊”所限制。它对别人的“示范意义”是真实的，但也是被各取所需地投射出来的：想要威权韧性的人看到威权韧性，想要法治廉洁的人看到法治廉洁。当连“模式”的外部光环都开始模糊，这台机器就更得靠它自己在本土的持续表现来证明自己——而本土，正面对前面那三道无解的题。

八

把视角再收回来一点，看这台机器到底“机器”在哪里，又被卡在哪里。

前面十一章拆过它的三个核心部件。第一是储备：淡马锡与 GIC 两条河，用主动股权和被动国际配置管理着同一笔国家财富，靠 NIRC 让政府每年能花掉投资收益的一部分而不动本金，从而不必为支出去加税。第二是党国：PAP 不是一个赢得选举的政党，而是一台制造领导人的机器，靠 cadre 闭环自我更新，从李光耀到吴作栋到李显龙再到黄循财，三次交棒都被工程化地完成，连 2025 年的得票都还在 65.57%13。第三是对冲：对美国用军事接入和经济开放把自己焊进它的亚洲架构却不当盟友，对中国输出治理软件、做最大的外来投资者，对两边都保持有用、对两边都保持模糊。

这三个部件有一个共同的设计假设：世界是一道可以用工程方法求解的题。储备假设市场长期可投、规则长期稳定；党国假设可以靠制度而非个人持续产出合格的统治者；对冲假设大国会一直容许中间地带的存在。在过去六十年里，这三个假设大体成立，于是机器一路高歌。

而这一章讲的三件事，本质上是在动摇这三个假设的根基。人口塌陷动摇的是“人这个最终资源可以持续供给”的前提——再好的财政设计，也需要有人来交税、消费、当兵、被治理。神话退潮动摇的是“合法性可以低成本维持”的前提——当感恩用完，党国必须用更高的成本去赎买每一届的支持。被迫选边动摇的是“中间地带永远存在”的前提——当世界要求站队，对冲这套精算就失去了它的运算空间。三个假设同时松动，正是“机器的极限”这四个字的真正含义。

九

所以，最后该怎么看这台机器的极限。

把话说公平：这台机器到现在为止依然在赢。储备还在增长，淡马锡的净组合价值在 2025 年 3 月底约为 4,340 亿新元27；PAP 还在执政，而且刚刚以更高的得票连任；对冲还在运转，外长还在国际场合从容地解释“我们为什么不选边”。新加坡依然是这个地区最不容低估、最不容绕开的节点之一。任何说它“即将崩溃”的判断，都是轻率的——它过去一次次证明，它比看上去更有韧性。

但“机器还在赢”和“机器没有极限”是两回事。前面十一章描述的，是一台被设计来应对“小国如何在一个相对开放、相对稳定的世界里生存”的机器。而它现在要面对的，是一个生育率塌陷、建国记忆退潮、大国不再容许中立的新环境——一个它没有被设计来应对的环境。它能不能把自己最擅长的“工程化”能力，延伸到这些不可工程化的问题上，这是一个开放的问题。

也许它会再一次出人意料地适配过去；它有这个历史记录——独立时没人看好它，它活了下来；没有资源没有腹地，它富了起来；夹在大国之间，它走到了今天。也许它会发现，有些问题，连这台最精密的国家机器也拧不动：你可以补贴生育，却补贴不出生育的意愿；你可以制造领导人，却制造不出建国神话；你可以精算每一步对冲，却精算不了别人是否还给你对冲的余地。

新加坡过去六十年的故事，是关于一个小国如何把脆弱变成筹码、把生存变成方法。接下来六十年的故事，可能要回答一个更难的问题：当让它成功的那套方法，遇到方法本身解决不了的东西时，它还剩下什么。

这本书不打算替它回答。它只想把这台机器拆给你看——它怎么造的，靠什么转，以及它现在撞上了什么。剩下的，要由时间、由六百多万个真实的人，和一个不再温柔的世界，一起回答。

参考文献

1. The Online Citizen (2025-02-28), “Singapore’s fertility rate remains at 0.97 in 2024 despite dragon year” — 2024 居民 TFR 0.97，与 2023 持平，龙年未带来反弹。https://www.theonlinecitizen.com/2025/02/28/

2. Bloomberg (2026-02-26), “Singapore’s Fertility Rate Falls to Fresh Low as Population Ages” — 2025 TFR 0.87，创历史新低。https://www.bloomberg.com/news/articles/2026-02-26/singapore-s-fertility-rate-falls-to-fresh-low-as-population-ages

3. VnExpress International, “Singapore’s fertility rate hits 0.87, the lowest in its history” — 2025 TFR 0.87；65+ 公民占 20.7%（十年前 13.1%）；80+ 由 2015 约 9.1 万增至 2025 约 14.5 万（约 +60%）；2025 公民人口约增 0.7%。https://e.vnexpress.net/news/news/singapore-s-fertility-rate-hits-0-87-the-lowest-in-its-history-5044729.html

4. Population in Brief 2025 (population.gov.sg) — 十年前 TFR 为 1.24；2025 约 27,500 名居民新生儿，为有记录以来最低。https://www.population.gov.sg/files/media-centre/publications/Population_in_Brief_2025.pdf

5. The Diplomat (2026-03), “Singapore to Ramp Up Immigration as Birth Rate Hits New Low” — 2025 年 65+ 公民占 20.7%；快速老龄化。https://thediplomat.com/2026/03/singapore-to-ramp-up-immigration-as-birth-rate-hits-new-low/

6. Population in Brief 2025 — 老年支持比 2025 年中降至 3.3（2010 年在 7 以上）。https://www.population.gov.sg/files/media-centre/publications/Population_in_Brief_2025.pdf

7. The Diplomat (2026-03) — 副总理颜金勇：若无新措施，公民人口将在 2040 年代初开始萎缩，低生育与老龄化将“深刻重塑”社会经济；计划未来五年每年吸纳 25,000-30,000 名新公民、约 40,000 名 PR。https://thediplomat.com/2026/03/singapore-to-ramp-up-immigration-as-birth-rate-hits-new-low/

8. Strategy Group / MadeForFamilies, “Marriage and Parenthood Package” — 婚育配套 2001 推出并多次加码；第一胎最高约 S$24,000、后续胎最高约 S$37,000；2025 大家庭计划第三胎及以后每个再补最高 S$16,000。https://www.strategygroup.gov.sg/media-centre/press-releases/buildingasingaporemff/

9. NUS FASS Singapore Research Nexus (2023-03-02), “Parenthood Incentives – Singapore Cannot Keep Doing More of the Same Without Knowing Whether These Really Work” — 缺乏本地数据证明激励政策对生育率的实际效果；TFR 在配套推出后仍降至 2020 年 1.10。https://fass.nus.edu.sg/srn/2023/03/02/commentary-parenthood-incentives-singapore-cannot-keep-doing-more-of-the-same-without-knowing-whether-these-really-work/

10. Wikipedia, “Population White Paper” — 2013《可持续人口白皮书》：每年最多 30,000 新 PR、25,000 新公民；2030 总人口或达 690 万；引发强烈反弹。https://en.wikipedia.org/wiki/Population_White_Paper

11. Al Jazeera (2013-02-16), “Singaporeans protest over population plan” — 约四千人聚芳林公园抗议人口白皮书，为演说者角落自 2000 年以来最大规模反政府集会；忧公共服务与生活成本。https://www.aljazeera.com/economy/2013/2/16/singaporeans-protest-over-population-plan

12. Wikipedia, “Lee Kuan Yew” — 李光耀 1959-1990 任总理，2015 逝世。https://en.wikipedia.org/wiki/Lee_Kuan_Yew

13. Wikipedia, “2025 Singaporean general election” — GE2025 PAP 得票 65.57%，赢 87/97 席（2020 为 61.24%）。https://en.wikipedia.org/wiki/2025_Singaporean_general_election

14. CNBC (2025-05-04), “Singapore’s Wong retains power as ruling People’s Action Party boosts vote share in landslide victory” — 黄循财首场大选 PAP 得票回升至 65.57%，为 2011 以来最佳，史上首次新总理首选增票。https://www.cnbc.com/2025/05/04/singapores-pap-boosts-vote-share-in-landslide-victory-.html

15. Asia Society Policy Institute, “Singapore’s Ruling Party Wins, but the Opposition Is Here to Stay” — 选民在地缘经济不确定下倾向稳定；工人党守住全部 10 个民选席，制度化反对力量稳固。https://asiasociety.org/policy-institute/singapores-ruling-party-wins-opposition-here-stay

16. Mothership.sg (2025-08), “We are being very careful not to be collateral damage: Vivian Balakrishnan on S’pore’s approach to US-China relations” — 美国为新加坡最大外来投资者（约 6,000 家美企）；中国长期为最大贸易伙伴；不愿被迫选边。https://mothership.sg/2025/08/vivian-sg-us-china-relations/

17. Lee Hsien Loong, Foreign Affairs (2020-07/08), “The Endangered Asian Century: America, China, and the Perils of Confrontation” — 警告美中战略选择决定世界走向合作或对抗，亚洲命运系于二者能否管控分歧；潜台词“别逼亚洲选边”。https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2020-06-04/lee-hsien-loong-endangered-asian-century

18. CNBC (2026-04-22), “Foreign Minister Balakrishnan on Singapore’s balancing act between the United States and China” — 维文：新加坡不想被迫选边，要让两大国都觉得新加坡繁荣对己有利；强调“非常小心不要成为附带损害”。https://www.cnbc.com/video/2026/04/22/vivian-balakrishnan-on-singapores-balance-united-states-china.html

19. CNN (2016-11-29), “Troop carriers seized: Is China sending Singapore a message?” — 2016-11-23 香港海关扣押九辆新加坡 Terrex 装甲车（自台湾演习返程），被广泛解读为应北京要求；中国就“一中”承诺公开训诫新加坡。https://www.cnn.com/2016/11/29/asia/china-singapore-taiwan-troop-carriers/index.html

20. RSIS Commentary CO16315, “The Terrex Vehicles Issue: China Seizes Asia-Pacific Initiative” — 分析者视扣押为对新加坡“过近美国、与台军事往来”的敲打，信息为“接受立场或保持沉默”。https://rsis.edu.sg/rsis-publication/rsis/co16315-the-terrex-vehicles-issue-china-seizes-asia-pacific-initiative/

21. Yahoo Finance, “Singapore’s Temasek China bets trail Americas for first time in a decade” — 截至 2025-03-31，淡马锡中国敞口由 19% 降至 18%，十年来首次低于美洲（约 24%）；归因房地产困境、贸易不确定、通缩压力（年报口径）。https://sg.finance.yahoo.com/news/singapores-temasek-china-bets-trail-americas-for-first-time-in-a-decade-031027015.html

22. The Online Citizen (2025-12-06), “Temasek and GIC underperform peers, raising questions on China strategy and future direction” — 评论质疑淡马锡/GIC 2025 跑输同行并指向对华策略（争议性解释，分层陈述，非定论）。https://www.theonlinecitizen.com/2025/12/06/temasek-and-gic-underperform-peers-raising-questions-on-china-strategy-and-future-direction/

23. SCMP, “How Lee Kuan Yew crafted Singapore into a role model for China” — 新加坡模式被部分中国观察者视作“威权韧性”的现代化样板（本书作为争议性解释呈现，非定论）。https://www.scmp.com/news/china/article/1746072/

24. Zha Daojiong, China-US Focus, “Lee Kuan Yew: A Towering Inspiration for China” — 1978 邓小平访新印象深刻；新加坡长期为中国培训官员（经济政策、反腐、社区治理）。https://www.chinausfocus.com/society-culture/lee-kuan-yew-a-towering-inspiration-for-china

25. Fair Observer, “China and Its Mentor, Singapore” — 一种看法：新加坡模式对中国主要是“意识形态确认”而非制度照搬；随中国更自信，对新加坡兴趣下降。https://www.fairobserver.com/economics/china-and-its-mentor-singapore/

26. New Mandala, “How Deng and his heirs misunderstood Singapore” — 另一种看法：中国对新加坡存在系统性误读，学走控制、学不走对权力的约束。https://www.newmandala.org/how-deng-and-his-heirs-misunderstood-singapore/

27. Wikipedia, “Temasek Holdings” — 淡马锡净组合价值约 S$434B（2025-03-31）。https://en.wikipedia.org/wiki/Temasek_Holdings

28. Prime Minister’s Office Singapore (2025-04), “Transcript of PM Lawrence Wong Video Message on US Tariffs” — 美国 2025-04 对新加坡加征 10% 关税；黄循财称“基于规则的全球化和自由贸易时代结束”，世界更随意、保护主义、危险，小国或被挤出、边缘化。https://www.pmo.gov.sg/newsroom/transcript-of-pm-lawrence-wong-video-message-on-us-tariffs/

29. The Korea Herald, “South Korea’s birth rate rises for first time in 9 years” — 韩国 2024 TFR 约 0.75，为全球最低；高房价与子女教育竞争被列为主因。https://www.koreaherald.com/article/10429076

附录：田野调查建议

一

先说清楚本书的证据底色。

新加坡是一个对外部研究者既慷慨又吝啬的对象。慷慨，是因为它的制度高度成文化——淡马锡有年度报告，金管局有官方外汇储备口径，宪法对“第二把钥匙”有明确条文，选举结果由选举局逐区公布，人口数据按年发布，连部长薪酬的争议都留下了公开的白皮书与议会辩论记录。这让一本基于公开资料的书可以走得相当深：本书十二个主章里的几乎每一个核心数字，都能追到一个政府部门页面、一份年报、一篇论文或一则主流媒体报道。

吝啬，是因为它最关键的几个数字和决策过程是刻意不公开的。GIC 的全口径资产规模从不正式披露，官方只说“管理着远超一千亿美元”；储备的总额是一个被制度性保护的秘密，理由是战争储备、防止对新元的投机攻击与战略防御；人民行动党的干部（cadre）遴选在闭门中进行；淡马锡和 GIC 对具体国别（尤其对华）配置的内部权衡逻辑，外人看到的只有年报上的一个百分比，看不到推演。本书在这些地方，已经尽量用公开的估算、年报口径和学术概括来逼近，并逐处给出来源、对不确定处采用更弱的措辞。但“逼近”不是“看清”。

下面五节，按“判断—人—场域—数据—话语”五个维度，把这些边界和可能的田野路径列出来，并尽量对应到本书的具体章节，方便后来者按图索骥。

二

A. 现在只能近似、需要田野才能从概括升到确证的核心判断

把全书十二章里那些“踩在公开资料天花板上”的判断集中列出。每一条都注明它关联哪一章、现有证据到哪里、田野可能补上什么、以及要小心的成本与伦理风险。

• 储备的真实规模与全口径结构（关联第二、三、四章）。现有证据：金管局公布官方外汇储备口径，淡马锡公布净组合值，GIC 只给一个模糊量级，三者相加并不等于“国家储备总额”，而这个总额本身被制度性保密。田野能提供什么：对前央行、前财政部官员，以及主权基金前雇员的访谈，或许能还原三大机构资产的口径边界与相对量级——即使拿不到绝对数字，也能判断公开估算是高估还是低估。成本与伦理风险：受访者受保密义务约束，任何具体数字都需多源交叉，且须严格脱敏。

• 淡马锡／GIC 对华敞口调整的内部逻辑（关联第二、十、十二章）。现有证据：年报口径显示中国敞口出现下行，但“为什么降、是策略性撤退还是被动再平衡、抑或只是分母里美国资产涨得更快造成的占比稀释”，外部只能推测。田野能提供什么：对基金投资团队、行业分析师、托管行的访谈，可以区分“主动减配”与“分母效应”这两种性质完全不同的变化。这条判断目前在书里是分层陈述的，田野能把它坐实成一个有方向、有时点的决策叙事。

• “第二把钥匙”在真实危机中的实际运作（关联第三、四章）。现有证据：宪法条文、总统批准动用过去储备的公开公告、以及疫情期间动用与事后补回的官方说明，勾勒出程序的骨架。田野能提供什么：对参与过该程序的总统府顾问委员会成员、前总统幕僚的访谈，可以揭示“批准”与“否决”之间那段不公开的协商——钥匙是怎么被讨论、被劝说、被最终转动的。

• 干部（cadre）遴选的实际运作（关联第五章）。现有证据：cadre 与中央执委互相背书的闭环主要来自学术概括，缺乏公开的程序细节，连党员中有多少 cadre 都不公布。田野能提供什么：对前党务工作者、退休议员的访谈，可以把“闭环”从一个模型，变成一组可描述的具体程序——谁提名、谁面谈、用什么标准、淘汰率多少。

• SAFOS 学者在将官中的占比及其代际变化（关联第六章）。现有证据：相关比例来自评论性来源的相互转述，已获多个来源印证但缺乏官方原始统计，且多是某一时点的静态快照。田野能提供什么：对国防部公开人事记录、宪报任命公告的系统编码，或对退役军官的访谈，可以把这个比例做成一条时间序列，回答“精英层是在变窄还是在变宽”这个本书只能定性回答的问题。

• 三次交棒中 4G 接班的内部评估（关联第七章）。现有证据：王瑞杰退出、黄循财被推选的过程有公开声明，但党内当时如何评估、排序、权衡，是闭门的。田野能提供什么：对参与过 4G 遴选讨论的人的事后访谈，可以揭示“工程化接班”在失去建国光环之后，内部究竟靠什么来替代旧的合法性来源。

• 对冲战略的内部红线（关联第八、九、十章）。现有证据：公开的外交辞令一律是“对两边都有用、对两边都模糊”。田野能提供什么：接近决策语境的访谈，可以揭示这套哲学在内部如何被真实地权衡——什么时候被认为“靠美国靠得太近”、什么时候被认为“对华模糊得不够”，红线画在哪里、谁来画。

• 苏州工业园“治理软件”落地后的变形（关联第十章）。现有证据：双边的官方叙事、园区的公开成绩、以及若干学术个案研究。田野能提供什么：对参与过园区早期管理的新方与中方人员的访谈、以及园区档案，可以还原“政策移植”在落地中被改写的具体环节——哪些软件装上了，哪些水土不服。

• 欧思礼路与创始家族争端的完整面貌（关联第十一章）。现有证据：公开声明、部长委员会报告、议会辩论与法庭文书，已能拼出事件的骨架。本书的处理是只写已公开事实、措辞克制、不评家庭动机。田野能提供什么：更多当事人的一手陈述，但这一项的伦理风险最高——它紧贴私人领域，任何越界都可能把研究变成对家庭的窥探，须格外审慎。

三

B. 值得访谈的人（按“可达性 × 重要性”排序）

不点名具体个人，按角色与位置描述，并标注大致的可达性与对应章节。

• 主权基金（淡马锡／GIC）的前投资人员与前合规人员——理解配置逻辑、风控边界与对华决策语境（第二、十、十二章），重要性最高，但受保密义务约束，可达性低，且即便受访也多只能谈框架不谈数字。
• 前财政部、前金管局（MAS）技术官僚——理解储备宪制、第二把钥匙与 NIRC 的实际运作（第三、四章），重要性高，退休者可达性中等，是性价比较高的一类对象。
• 总统府顾问委员会的前成员或熟悉其运作的人——理解“第二把钥匙”如何在闭门中被转动（第三章），独占性高，可达性低。
• 退役高阶军官（含奖学金与非奖学金两类）——理解“学者将军”现象的内部体感与争议（第六章），可达性中等，两类对照价值高。
• 前议员、前党务人员——理解 cadre 遴选与接班工程的程序细节（第五、七章），可达性中等。
• 参与过苏州工业园早期治理的新方与中方人员——理解治理软件输出的落地变形（第十章），可达性中等，需双边视角。
• 研究新加坡的本地与海外政治学者——可作为解释框架的校准者与争议的中介，对几乎所有章节都有用，可达性最高，应作为田野的起点而非终点。

访谈的通用原则：先用公开材料把问题问到“只剩内部才能回答”的程度，再去找人；把每一个具体数字都当作需要多源交叉的线索，而不是因为出自当事人之口就当作定论。

四

C. 值得进入的场域（按“可观察密度 × 信息独占性”排序）

• 新加坡国会的预算与拨款辩论现场及完整记录——关于动用储备、NIRC、移民政策、部长薪酬的公开攻防（第三、四、五、六、十二章），信息密度高且完全公开，是性价比最高的可观察场域；其逐字记录（Hansard）本身就是一座尚未被充分挖掘的矿。
• 政策研究机构（如本地大学的公共政策学院、区域研究所）的闭门研讨——理解精英层内部如何讨论接班、对冲与人口问题（第七、八、十二章），独占性较高。
• 总统选举与总统资格审查的公开听证与辩论——理解“第二把钥匙”的政治化（第三章），公开但少有人系统跟踪。
• 苏州工业园及其后续“新加坡在中国”项目的现场与档案——理解治理软件输出“落地后的变形”（第十章），需双边视角与较长的在地时间。
• 移民与新公民社群的线下场域——理解大规模移民对认同的真实张力（第十二章），这是公开数据看不到的体感层。
• 樟宜海军基地相关的公开开放日、双边军演的公开环节——理解“places not bases”在物理层面的样子（第九章），观察价值有限但能校正纸面理解。

五

D. 需要通过田野渠道才能获得的数据集

• GIC 全口径资产与地理／币种配置的内部数据——公开渠道仅有第三方机构（如主权财富基金研究所）的估算；本书已用这些估算并标注其为外推，但完整数据需内部渠道。
• 淡马锡／GIC 分国别、分行业的历年配置时间序列——年报只给某一年的汇总口径与少数国别百分比；要回答“对华敞口的长期轨迹”需要完整序列。
• SAFOS 历年得主的完整职业路径数据——可从宪报任命、公开人事记录部分重建，但完整版需官方人事档案；这是把第六章那个静态比例变成时间序列的关键。
• 接班遴选过程中的内部评估材料——几乎不可能公开获得，只能通过事后访谈间接重建（第七章）。
• 历次动用过去储备的逐笔金额与用途明细——疫情期间的总量有公开说明，但分项与补回节奏的完整账目并不透明（第三、四章）。
• 部长与高级公务员薪酬的完整历史序列与对标方法细节——薪酬公式公开，但历年实发与花红触发的具体计算并不逐年披露（第六章）。

对以上每一项，本书的处理方式都是一致的：使用现有最佳公开替代数据，明确标注其为估算或年报口径，并在结论中相应使用更弱的措辞。换数据，不换结论的方向——除非数据真的指向相反。

六

E. 需要私域观察才能解码的“内部话语”

有些东西不是数字，而是一套只在内部流通的语言。它们在公开文本里以另一种面貌出现，要解码，需要接近说这套话的人。

• “对两边都有用、对两边都模糊”的对冲哲学（第八章），在公开表述中是一套圆熟的外交辞令；它在决策层内部如何被真实地权衡、何时被认为“模糊得不够”或“靠得太近”，需要接近决策语境才能解码。
• “我们和别人不一样”这句人民行动党合法性的核心叙事（第五、七、十二章），在党内如何被自我维持、又如何在欧思礼路这类事件后被内部反思，公开材料只能看到表层。
• “精英必须被高薪留住，否则会被腐蚀或流失”这套为部长薪酬辩护的内部逻辑（第六章），在公开场合是政策论证，在内部可能是一种身份认同的自我确认；两者的距离，只有私域观察能丈量。
• 精英层对低生育与大移民之间张力的真实态度（第十二章）——公开政策是“两手抓”，但决策者私下如何排序“认同”与“增长”，哪一个被默认为不可让步、哪一个被当作可调节的变量，是公开文本读不出的。
• 创始家族内部对“李光耀遗产应如何被对待”的不同理解（第十一章）——公开争端只露出立场，露不出立场背后的家族记忆与价值排序。

七

F. 已知边界与诚实声明

把话说在最后。

这本书能告诉读者的，是新加坡这台机器的结构——它由什么部件组成（储备、政党、对冲），这些部件如何互相咬合，以及它现在撞上了哪些它没被设计来应对的问题。这些，公开资料足以支撑，本书已尽力做到证据充足、来源可查、争议处分层陈述：十二个主章合计数百条引用，绝大多数指向政府部门页面、年报、宪法与法律文本、学术论文与主流媒体，可被任何一位读者顺着链接自行复核。

这本书不能告诉读者的，是这台机器内部那些被刻意保密的数字（储备的真实总额、GIC 的全口径资产）、那些在闭门中发生的过程（干部遴选、接班权衡、第二把钥匙的实际转动），以及决策者私下真实的盘算（对华配置的动机、对冲的内部红线、对人口与认同的真实排序）。在这些地方，本书使用的是公开的最佳近似，并诚实地标注了它们是近似。

之所以仍然把这些判断保留下来、而不是因为“只能近似”就删掉，是因为一个结构性的理解，即使建立在近似之上，也比一片空白更有价值——只要它诚实地标明自己的不确定。后来者若能走进上面列出的那些访谈与场域，把这些近似换成现场的确证，这本书的许多只能近似的判断，就能被坐实、被修正，或者被推翻。那将是一件好事。研究本就应该是可以被接力、被审计、被超越的。

这台机器值得被更多人，用更近的距离，继续看下去。